Het Europees Comité voor Sociale Rechten heeft een zogeheten ‘’immediate measure’ genomen over het recht op onderdak, kleren en voedsel voor vreemdelingen zonder verblijfsrecht. Wat betekent dit?
Lieneke Slingenberg en Martijn Stronks
De klacht bij het Europees Comité voor Sociale Rechten (verder: Comité) werd op 17 januari 2013 ingediend door de Conference of European Churches (verder: CEC) tegen Nederland. De Europese coalitie van kerken klaagt over de Nederlandse situatie waarin vreemdelingen die zonder verblijfsvergunning in Nederland verblijven, uitgesloten zijn van basisvoorzieningen als onderdak, kleding en voedsel. Dit is in strijd met het Europese Sociale Handvest, zo stelt de CEC. Op 14 juni 2013 heeft de CEC verzocht om een voorlopige maatregel (‘immediate measure’) in deze zaak. Het Comité heeft nog geen uiteindelijke beslissing genomen in de zaak, maar reageert nu op het verzoek om een immediate measure.
Wat is het Europese Comité voor Sociale Rechten?
Het Europees Comité voor Sociale Rechten is het Comité van onafhankelijke deskundigen dat toeziet op de naleving van het Europees Sociaal Handvest. Op grond van een aanvullend protocol bij het Europees Sociaal Handvest is het Comité ook bevoegd om beslissingen te nemen over collectieve klachten tegen staten. Nederland heeft zich in 2006 aan dit protocol gebonden. Klachten over een ontoereikende naleving van de verplichtingen uit het Europees Sociaal Handvest kunnen alleen worden ingediend door bepaalde internationale NGO’s en bepaalde nationale organisaties van werkgevers en werknemers.
Om wie gaat deze zaak precies?
De zaak gaat om vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfsstatus, die door de zogeheten Koppelingswet zijn uitgesloten van sociale voorzieningen als opvang, kleding en voedsel. In een eerdere zaak, door Defence for Children aangespannen tegen Nederland, besliste het Comité al eens dat de Nederlandse overheid moest voorkomen dat kinderen zonder verblijfsstatus op straat zouden komen. Deze zaak van het CEC gaat specifiek om volwassen vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfsstatus. Deze vreemdelingen hebben in Nederland in principe geen recht op opvang. Als zij een asielaanvraag hebben ingediend die wordt afgewezen, dan mogen zij na de afwijzing nog 28 dagen in een asielzoekerscentrum blijven wonen. Indien de verwachting is dat uitzetting binnen 12 weken gerealiseerd kan worden, dan wordt hen gedurende deze periode nog opvang aangeboden in een zogeheten ‘vrijheidsbeperkende locatie’. Naast deze mogelijkheden bestaat in Nederland geen recht op opvang voor volwassen vreemdelingen zonder kinderen en zonder rechtmatige verblijfsstatus. Alleen zaken waarin zeer bijzondere, met name medische, omstandigheden spelen, kunnen hierop een uitzondering vormen.
Wat is een ‘immediate measure’?
Een immediate measure (ook wel interim measure of voorlopige voorziening genoemd) is een tijdelijke maatregel die een rechtscollege kan treffen om te voorkomen dat tijdens een procedure de zaak een zo’n onherroepelijke wending neemt dat dit invloed heeft op de uitkomst van de zaak. Dergelijke tussenmaatregelen worden door zowel nationale rechtscolleges als internationale toezichthoudende comités regelmatig getroffen, vaak zonder dat zij daartoe een expliciete bevoegdheid hebben. Het Comité heeft de mogelijkheid voor partijen om een immediate measure aan te vragen neergelegd in de eigen procesregels (rule 36).
Een immediate measure is geen definitieve beslissing over de klacht, hij geldt slechts tot de definitieve beslissing is genomen. Het is zo heel goed mogelijk dat in de uiteindelijke beslissing de immediate measure niet wordt bevestigd. Zo moet ook deze uitspraak van het Comité worden begrepen.
Wat zegt het Comité?
Het Comité vraagt aan de Nederlandse overheid of zij wil zorgen dat vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfsstatus geen serieuze en onherroepelijke schade oplopen tot het moment dat het Comité een finale beslissing neemt. Dit om te voorkomen dat de rechten die in de zaak ter discussie staan al onherroepelijk zijn geschonden, nog voordat het Comité zich over de zaak heeft kunnen uitspreken. Daarom roept het Comité de Nederlandse overheid op om te zorgen dat deze groep vreemdelingen onderdak, kleding en voedsel krijgen. Het Comité zegt expliciet dat het om een gezamenlijke aanpak van nationale én gemeentelijke overheden moet gaan en dat alle relevante publieke autoriteiten op de hoogte moeten zijn van deze beslissing.
De CEC had verzocht om tijdelijke opschorting van een aantal bepalingen van de Koppelingswet of van andere Nederlandse wetgeving over bijstand en maatschappelijke opvang. Dit gaat het Comité echter te ver. Volgens het Comité is het mogelijk om op een andere manier ervoor te zorgen dat vreemdelingen niet langer worden uitgesloten van voorzieningen waarmee zij in hun basisbehoeften (onderdak, kleding en voedsel) kunnen voorzien.
Wat is de status van deze uitspraak?
De uitspraken van het Europees Comité voor Sociale Rechten zijn niet bindend voor lidstaten, zoals bijvoorbeeld wel de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat zijn. Letterlijk staat er in de uitspraak dan ook dat het Comité de Nederlandse overheid ‘uitnodigt’ om maatregelen te nemen, het Comité kan Nederland daartoe niet verplichten.
Wel is het goed mogelijk dat deze beslissing een belangrijke rol zal spelen in nationale procedures van vreemdelingen tegen de weigering van opvang door gemeenten of de nationale overheid. De hierboven genoemde beslissing van het Comité in de zaak van Defence for Children tegen Nederland is door verschillende Nederlandse rechters als een belangrijk interpretatiemiddel aangemerkt. Uiteindelijk heeft de Hoge Raad onder verwijzing naar onder andere die beslissing bepaald dat Nederland opvang aan kinderen zonder rechtmatige verblijfsstatus niet altijd kan weigeren.
Waarom zo’n expliciete verwijzing naar nationaal en gemeentelijk niveau?
Interessant aan de beslissing is dat het Comité expliciet verwijst naar een gecoördineerde aanpak tussen zowel de nationale overheid als de Nederlandse gemeenten. Dat lijkt geen onbeduidende opmerking voor de tentenkampen, kerken en flats in Ter Apel, Den Haag en Amsterdam. Daar protesteren uitgeprocedeerde asielzoekers al meer dan een jaar openlijk tegen hun uitsluiting van rechten. De verschillende gemeenten tolereren dit al die tijd in meerdere en mindere mate. Deze voorlopige maatregel kan als argument voor gemeenten dienen om het nationale beleid tijdelijk te negeren, om te voorzien in de basisbehoeften van deze groep mensen.
Kunnen vreemdelingen eigenlijk wel rechten ontlenen aan het ESH?
Een ander interessant onderdeel van de beslissing is dat het Comité niet per definitie uitsluit dat volwassen vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfsstatus zijn uitgesloten van de bescherming van het Europees Sociaal Handvest. Dat is wel de mening van de Nederlandse regering. De regering baseert dit standpunt op een bepaling in het ESH waarin staat dat de rechten uit het ESH niet van toepassing zijn op vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfsstatus. Het Comité heeft in eerdere beslissingen al aangegeven dat deze beperking niet altijd opgaat als het gaat om zaken waarbij de menselijke waardigheid van kwetsbare categorieën personen in het geding is. Tot nu toe ging dit echter steeds om kinderen. Hoewel we de uiteindelijke beslissing van het Comité nog moeten afwachten, geeft deze immediate measure de indruk dat het Comité dit ook zou kunnen oordelen met betrekking tot volwassenen.
