Op 12 oktober 2015 bereikte de coalitie een akkoord over de ‘sobere en rechtvaardige opvang’ van mensen met een asielvergunning voor bepaalde tijd. Deze asielstatushouders krijgen niet langer met voorrang een sociale huurwoning en voorzieningen worden deels in natura uitbetaald. Volgens de coalitie zijn de maatregelen in overeenstemming met het internationale recht. Klopt dit?
Door: Lieneke Slingenberg en Marcelle Reneman
Het plan van de VVD
Zodra een asielzoeker een asielvergunning verkrijgt, heeft hij onder de huidige regels gelijke aanspraken op sociale voorzieningen als een Nederlander. Een asielzoeker die nog in afwachting is van de beslissing op zijn aanvraag heeft tijdens de procedure reeds het recht op basisvoorzieningen: opvang in een opvangcentrum, geld voor eten en kleding en medisch noodzakelijke zorg. Volgens de VVD zijn deze royale sociale voorzieningen een belangrijke reden voor de hoge instroom van asielzoekers in Nederland. Zij stelt dat het grote aantal asielzoekers dat op dit moment ons land betreedt en zo’n asielstatus aanvraagt de sociale voorzieningen van Nederlanders op het spel zet. Mensen met een asielvergunning voor bepaalde tijd moeten daarom niet langer dezelfde rechten krijgen als Nederlanders op het gebied van huisvesting, sociale voorzieningen en gezondheidszorg. Zij zouden, net als diegenen die nog in afwachting zijn van de beslissing over hun asielverzoek, alleen nog recht moeten hebben op basisvoorzieningen. Pas wanneer een asielstatushouder na vijf jaar in aanmerking komt voor een permanente verblijfsvergunning, zou hij toegang tot volledige voorzieningen moeten krijgen. De VVD wil dat asielstatushouders bovendien minder makkelijk een permanente verblijfsvergunning krijgen en Nederlander kunnen worden. Nederland moet door deze maatregelen onaantrekkelijker worden. Zie over de beïnvloeding van de instroom van asielzoekers door beleid ons eerdere blog Aanzuigende werking.
Wat vinden andere partijen?
De PvdA en D66 willen dat vluchtelingen in Nederland een veilig onderkomen vinden en zo snel mogelijk inburgeren in de Nederlandse samenleving. D66 stelt daarom een aantal maatregelen voor om de integratie van statushouders te bevorderen, zoals het snel starten met het leren van de Nederlands taal (zelfs al voordat de asielprocedure begint), snellere erkenning van diploma’s en snellere toegang tot de arbeidsmarkt. Ook Groen Links pleit voor investering in de begeleiding van vluchtelingen.
Het coalitie-akkoord
Op 12 oktober bereikte de coalitie een akkoord over een ‘sobere en rechtvaardige’ opvang voor asielstatushouders. Dit akkoord bevat de volgende maatregelen:
- Asielstatushouders hebben geen voorrang meer bij het verkrijgen van een sociale huurwoning;
- Asielstatushouders krijgen onderdak in semipermanente woningen zoals containerwoningen of verbouwde kantoren;
- Asielstatushouders krijgen hun woning en hun ziektekostenverzekering gratis. Daardoor gaat hun bijstandsuitkering omlaag en hebben zij geen recht op toeslagen.
De Tweede Kamer is op 14 oktober 2015 akkoord gegaan met deze maatregelen. Wel werd een motie van Jesse Klaver aangenomen waarin staat dat het versoberen van de opvang niet als instrument gebruikt mag worden om vluchtelingen te ontmoedigen om naar Nederland te komen. De motie verzoekt de regering geen onderscheid te creëren tussen het niveau van voorzieningen in sociale zekerheid en gezondheidszorg van statushouders en andere burgers in Nederland. Ook werd een motie van Arie Slob aangenomen die stelt dat soberheid van de opvang nooit als instrument van vreemdelingenbeleid mag worden gebruikt.
Zijn de veranderingen in de sociale voorzieningen in overeenstemming met het internationale recht?
Op grond van het Vluchtelingenverdrag (artikel 23) hebben vluchtelingen met een verblijfsvergunning recht op dezelfde behandeling als nationale onderdanen met betrekking tot ondersteuning en bijstand van overheidswege. Deze bepaling laat geen ruimte voor een onderscheid tussen vluchtelingen met een tijdelijke verblijfsvergunning en vluchtelingen met een permanente verblijfsvergunning. De Nederlandse bijstandswet (artikel 15 van de Participatiewet) maakt het mogelijk om bijstand te onthouden als een speciale voorziening al de kosten dekt waarvoor de bijstand is bedoeld. Volgens de plannen van de regering wordt voor asielstatushouders het bijstandsbedrag verlaagd, omdat aan hen gratis woonruimte en een gratis ziektekostenverzekering wordt verstrekt. Bijstand wordt dus grotendeels in natura uitgekeerd. Hierdoor worden asielstatushouders in hun keuzevrijheid beperkt. Het is de vraag of asielstatushouders dan nog weldezelfde behandeling krijgen als Nederlanders zoals wordt vereist door artikel 23 van het Vluchtelingenverdrag. De verplichting tot het bieden van gelijke behandeling ziet wellicht niet alleen op het niveau van de bijstand, maar ook op de vorm.
En de huisvesting van de asielstatushouders?
Met betrekking tot huisvesting bepaalt het Vluchtelingenverdrag (artikel 21) dat vluchtelingen met een verblijfsvergunning niet minder gunstig dan andere vreemdelingen mogen worden behandeld. Aangezien andere vreemdelingen met een verblijfsvergunning in aanmerking komen voor sociale huisvesting, kan aan asielstatushouders de toegang tot de sociale huisvesting in elk geval niet worden ontzegd. Bij sociale huisvesting geldt een wachtlijst. Asielstatushouders krijgen nu op grond van artikel 12, lid 3 van de Huisvestingswet voorrang bij de toewijzing van sociale huisvesting. Het laten vervallen van deze speciale voorrangsregel voor asielstatushouders lijkt niet direct strijd op te leveren met artikel 21 van het Vluchtelingenverdrag. De overige regels met betrekking tot het verlenen van voorrang van artikel 12 van de Huisvestingswet moeten echter wel gewoon blijven gelden voor asielstatushouders, aangezien die regels ook gelden voor andere vreemdelingen met een verblijfsvergunning. Uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zaak Bah tegen het Verenigd Koninkrijk) kan bovendien worden afgeleid, dat asielstatushouders met betrekking tot het verlenen van voorrang bij de toegang tot sociale huisvesting gelijk moeten worden behandeld met nationale onderdanen. Op grond van artikel 12 van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad bepalen dat voorrang wordt verleend indien de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is. Het is dan dus aan de gemeenteraad om te bepalen of er voor asielstatushouders die in ‘sobere’ containers wonen een dringende noodzaak bestaat om voorrang te verlenen bij toegang tot sociale huisvesting. Vanwege de internationale verplichting tot gelijke behandeling van vluchtelingen met andere vreemdelingen of zelfs met nationale onderdanen zouden asielstatushouders in elk geval op grond van de algemene, in de gemeente geldende criteria, voorrang moeten krijgen op dezelfde wijze als andere personen.
Zijn deze maatregelen in overeenstemming met het Unierecht?
Op grond van artikel 24 van de EU Kwalificatierichtlijn krijgen asielstatushouders een tijdelijke verblijfsvergunning (met een geldigheidsduur van minimaal drie of één jaar en een mogelijkheid tot verlenging). Na vijf jaar komen asielstatushouders in aanmerking voor de status van langdurig ingezetene (zie de Richtlijn Langdurig Ingezetenen). Asielstatushouders met een tijdelijke verblijfsvergunning hebben op grond van de EU Kwalificatierichtlijn dezelfde rechten als die zijn neergelegd in het Vluchtelingenverdrag. Op grond van artikel 29 bestaat met betrekking tot sociale voorzieningen een recht op gelijke behandeling met nationale onderdanen en op grond van artikel 32 bestaat met betrekking tot huisvesting een recht op gelijke behandeling met andere niet-EU onderdanen die legaal in het land verblijven. De voorgestelde maatregelen roepen dus om dezelfde redenen als hierboven besproken ook onder het Unierecht vragen op. Artikel 32, lid 2 van de Kwalificatierichtlijn bepaalt bovendien expliciet dat de lidstaten zich moeten inspannen om een beleid te voeren dat erop gericht is discriminatie van asielstatushouders te voorkomen en hen op het gebied van toegang tot huisvesting gelijke kansen te bieden. Hieraan wordt toegevoegd dat er wel ruimte wordt gelaten voor spreiding van asielstatushouders over het land. Nu de voorgestelde maatregelen niet als doel hebben de spreiding van asielstatushouders te bevorderen, is het de vraag of deze maatregelen, die kansen van asielstatushouders met betrekking tot toegang tot huisvesting juist lijken te verminderen, in overeenstemming zijn met deze Unierechtelijke afspraak.
Denemarken heeft de voorzieningen toch ook beperkt?
Denemarken heeft in augustus 2015 inderdaad de voorzieningen voor asielstatushouders drastisch ingeperkt. De uitkeringen voor asielstatushouders (en voor andere personen die zeven van de laatste acht jaar in het buitenland hebben gewoond) zijn ongeveer de helft lager geworden en daarnaast zijn de aanspraken op pensioen en kinderbijslag beperkt. Asielstatushouders die de Deense taal hebben geleerd krijgen een bonus. Met deze maatregel wil de Deense regering het aantal asielzoekers dat naar Denemarken komt verminderen. De VN Vluchtelingenorganisatie UNHCR stelde dat de verlaging van de voorzieningen in strijd is met het Vluchtelingenverdrag en het discriminatieverbod. Bovendien zal zij volgens UNHCR een negatief effect hebben op de integratie van vluchtelingen in Denemarken. Een belangrijk verschil met Nederland is dat Denemarken niet is gebonden aan de EU Kwalificatierichtlijn. Denemarken heeft samen met het Verenigd Koninkrijk en Ierland een bijzondere positie binnen het Gemeenschappelijk Europese Asielstelsel. Deze landen kunnen bepalen of zij aan een richtlijn of verordening willen deelnemen of niet.
