Regelmatig halen berichten over de uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen het nieuws. Recent bekritiseerde de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa het Nederlandse beleid rond deze groep vreemdelingen. Welke regels gelden voor het uitzetten van ernstig zieke vreemdelingen?
Door Marcelle Reneman
Is ziekte een reden voor asiel volgens het internationale recht?
Zieke asielzoekers doen soms een beroep op artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dat artikel verbiedt marteling en onmenselijke of vernederende behandeling en staat in de weg aan het terugsturen van vreemdelingen naar die landen waar zij een reëel risico lopen op een dergelijke behandeling. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft geoordeeld dat artikel 3 EVRM staten alleen in zeer uitzonderlijke situaties verbiedt om zieke vreemdelingen naar hun land van herkomst uit te zetten. Slechts in één zaak uit 1997 bepaalde het EHRM dat uitzetting van een vreemdeling vanwege zijn medische toestand verboden was. Het ging om een drugssmokkelaar met AIDS, en die ziekte was reeds in een vergevorderd stadium. Deze man zou door het Verenigd Koninkrijk worden uitgezet naar het eilandje St Kitts. In het Verenigd Koninkrijk kreeg hij medische zorg en mentale ondersteuning. De uitzetting zou abrupt een einde maken aan die zorg en het zou zijn toch al beperkte levensverwachting aanzienlijk verkorten. Het was onduidelijk of de man in St Kitts überhaupt een bed in een ziekenhuis zou krijgen. Bovendien waren er geen familieleden of instanties die hem zouden kunnen ondersteunen.
In latere zaken, waaronder opnieuw die van vreemdelingen die met HIV besmet waren, hield het EHRM de uitzetting niet tegen. De reden daarvoor is dat artikel 3 EVRM volgens het EHRM staten niet verplicht tot het verlenen van gratis en onbeperkte medische zorg aan alle vreemdelingen die zonder verblijfsvergunning in hun land verblijven. Dit zou een te zware last zijn voor de lidstaten. Het feit dat de kwaliteit van het leven en de levensverwachting van een vreemdeling bij uitzetting achteruit gaat, is onvoldoende voor een schending van artikel 3 EVRM.
En volgens het Nederlandse asielbeleid?
Het Nederlandse asielbeleid (paragraaf C2/3.3) sluit vrij nauw aan bij de jurisprudentie van het EHRM. Zieke vreemdelingen komen alleen ‘onder uitzonderlijke omstandigheden en wegens dwingende redenen van humanitaire aard’ in aanmerking voor asiel. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) beoordeelt de omstandigheden aan de hand van de volgende drie criteria:
- het stadium waarin de ziekte zich bevindt (vergevorderd en direct levensbedreigend);
- de aanwezigheid van medische zorg in het land van herkomst; en
- de steun van naasten in de sociale omgeving.
Uitstel van vertrek
Zieke vreemdelingen die in Nederland geen asiel krijgen, kunnen in aanmerking komen voor uitstel van vertrek. Uitzetting blijft achterwege zolang reizen in verband met de gezondheidstoestand van de vreemdeling of zijn gezinsleden niet verantwoord is. De echtgenoten of partners en kinderen van een zieke vreemdeling die uitstel van vertrek krijgt, mogen ook in Nederland blijven. Of iemand in aanmerking komt voor uitstel van vertrek, wordt vaak al tijdens de asielprocedure (of tijdens een procedure voor een andere, reguliere verblijfsvergunning) bepaald. Een vreemdeling kan ook een apart verzoek indienen voor uitstel van vertrek. Wanneer een vreemdeling om medische redenen uitstel van vertrek krijgt, dan kan hij na een jaar een verblijfsvergunning voor medische behandeling aanvragen. Weer twee jaar later kan hij een permanente verblijfsvergunning vanwege humanitaire redenen krijgen, als de IND vindt dat nog minstens een jaar medische behandeling in Nederland nodig zal zijn.
Medische advisering
De artsen van het Bureau Medische Advisering (BMA), Ministerie van Veiligheid en Justitie, adviseren de IND over medische aspecten die verband houden met een besluit over het verblijf van een vreemdeling. De IND legt het BMA de volgende vragen voor:
- Is de vreemdeling gezien zijn gezondheidstoestand in staat te reizen;
- Leidt de stopzetting van de medische behandeling tot een medische noodsituatie; en
- Kan de medische behandeling van de medische klachten plaatsvinden in het land van herkomst of een ander land waar de vreemdeling naar kan vertrekken?
Een medische noodsituatie is volgens de IND: ‘een situatie waarbij de vreemdeling lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige medisch-wetenschappelijke inzichten vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling binnen een termijn van drie maanden zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade’.
Het BMA beoordeelt de gezondheidssituatie van de vreemdeling op basis van informatie die de behandelaars van de vreemdeling aanleveren. De vreemdeling wordt alleen zelf onderzocht als de informatie van de behandelaars volgens het BMA onvolledig, oud of inconsistent is. Of in het land van herkomst behandeling mogelijk is, onderzoekt het BMA op basis van openbare bronnen, zoals informatie van International SOS, en informatie van (anonieme) vertrouwensartsen in het land van herkomst (zie over de werkwijze het BMA protocol).
De IND verleent uitstel van vertrek wanneer het BMA concludeert dat de vreemdeling zonder behandeling in een medische noodtoestand terecht komt en in het land van herkomst geen of onvoldoende behandelmogelijkheden aanwezig zijn. De IND verleent ook uitstel van vertrek wanneer het BMA vindt dat mantelzorg nodig is voor het slagen van de noodzakelijke medische behandeling en de vreemdeling heeft bewezen dat die mantelzorg in het land van herkomst afwezig is.
Kritiek op het BMA
De afgelopen jaren is van diverse kanten kritiek geweest op het BMA. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het BMA zou onvoldoende gegarandeerd zijn. Daarnaast is er kritiek op de wijze waarop het BMA de beschikbaarheid van medische zorg in het land van herkomst onderzoekt (zie bijvoorbeeld rapport Commissie Smeets, Rapport ACVZ, notitie NJCM en artikel Medisch Contact). Staatssecretaris Teeven stelt echter dat de artsen van het BMA onpartijdig en zorgvuldig adviseren. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Raad van State) is van oordeel dat een advies van het BMA een deskundigenadvies is (zie deze uitspraak onder 2). De IND mag deskundigenadviezen volgen als is bekeken of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, inhoudelijk inzichtelijk is en zijn conclusies logischerwijze volgen uit de bevindingen. Een vreemdeling kan een deskundigenadvies alleen weerleggen met een advies van een andere expert (de zogenaamde contra-expertise).
Daadwerkelijke toegang tot medische zorg in het land van herkomst?
In het Nederlandse beleid en de advisering van het BMA wordt alleen bekeken of in het land van herkomst van de vreemdeling medische zorg in zijn algemeenheid beschikbaar is. De vraag of de vreemdeling die medische zorg daadwerkelijk kan verkrijgen (feitelijk toegankelijk is) blijft buiten beschouwing. Het is dus mogelijk dat de IND zegt dat medische zorg beschikbaar is in het land van herkomst, terwijl de vreemdeling die zorg niet kan betalen of niet fysiek kan bereiken. De Europese mensenrechtencommissaris heeft in een uitzending van het TV programma Brandpunt van 12 oktober 2014 gezegd dat de IND in iedere individuele zaak moet beoordelen of de vreemdeling na terugkeer daadwerkelijk medische zorg en ondersteuning kan krijgen. Ook de Onderzoeksraad voor de Veiligheid stelde in een rapport van 24 april 2014 dat het toetsen van de beschikbaarheid van medische zorg zonder daarbij de toegankelijkheid van die zorg te betrekken onvoldoende waarborgen biedt voor de veiligheid van de vreemdeling.
Staatssecretaris Teeven stelt dat de IND en de BMA-artsen de individuele toegang tot medische zorg niet objectief kunnen toetsen. Hij heeft in een overleg met de Tweede Kamer toegezegd een onderzoek in te stellen naar de vraag hoe andere landen rekening houden met geografische, economische en sociale omstandigheden die de toegankelijkheid van medische zorg bepalen. De Raad van State heeft geaccepteerd dat de IND de feitelijke toegankelijkheid van de zorg niet beoordeelt. Zo mag de IND bijvoorbeeld aannemen dat medicijnen tegen HIV/AIDS beschikbaar zijn wanneer zij door een apotheek in Ghana kunnen worden besteld in het buitenland.
Uitzetting onder voorwaarden
Het BMA kan voorwaarden stellen aan de uitzetting van een vreemdeling. Veel voorkomende voorwaarden zijn het meegeven van medicijnen, begeleiding door een verpleegkundige tijdens de reis of het fysiek overdragen van de vreemdeling aan een arts in het land van herkomst. De Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) moet zorgen dat aan de voorwaarden wordt voldaan. De DT&V legt bijvoorbeeld contact met een ziekenhuis in het land van herkomst en maakt afspraken over de overdracht. Soms zorgt de DT&V er zelfs voor dat de benodigde medische behandeling voor drie maanden na terugkeer gegarandeerd wordt ter voorkoming van het ontstaan van een medische noodsituatie. ‘Daarna is de vreemdeling zelf verantwoordelijk om de medische behandeling te continueren. De verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid strekt niet zo ver dat zij voor de gehele duur van benodigde medische behandeling betaalt,’ aldus staatssecretaris Teeven. Als het de DT&V niet lukt aan de voorwaarden van het BMA te voldoen, dan wordt de vreemdeling niet uitgezet.
