In zijn Agenda Integratie van 19 februari 2013 heeft Minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een proefballonnetje opgelaten dat tot voorzichtige steun en stevig afkeurend commentaar heeft geleid. Het gaat om het idee van participatiecontracten. Wat zijn dat?
door Karin de Vries
Het tekstgedeelte in de Agenda Integratie waarin het idee van participatiecontracten wordt ontvouwen is zo beknopt dat het hier makkelijk integraal kan worden opgenomen:
“Participatieovereenkomst voor nieuwkomers
Voor iedereen is het van belang om te weten wat iemands rechten en plichten zijn in Nederland en kennis op te doen over de basisprincipes van de Nederlandse samenleving. Het is belangrijk dat migranten snel beginnen met het opdoen van de vaardigheden die nodig zijn om volwaardig mee te doen in de Nederlandse samenleving. Dat geldt ook voor nieuwkomers, waaronder burgers van uit de Europese Unie, Turkije en de voormalige Antillen die buiten het bereik van de Wet inburgering vallen. In samenwerking met gemeenten wil ik een aanpak ontwikkelen, bijvoorbeeld in de vorm van het afsluiten van een participatiecontract met alle nieuwkomers. De aanpak is in het najaar van 2013 gereed.”
Afgezonderde doelgroep
Het zou bij deze contracten dus gaan om een doelgroep die thans niet door de Wet inburgering wordt bereikt: Unieburgers, Turken en Nederlanders afkomstig van de voormalige Antillen. Is er iets zinvols te zeggen over deze voorlopige en summiere suggestie? Ja, we kunnen in elk geval proberen iets te leren van de lotgevallen van integratiemodellen die eerder in Nederland zijn beproefd. Over de afbakening van de groep inburgeringsplichtigen is in het verleden al hevige strijd gevoerd. Unieburgers en Antilliaanse/Arubaanse Nederlanders zijn nu juist groepen die eerder niet onder het bereik van de bestaande wetgeving zijn gebracht, omdat dat juridisch erg lastig bleek. Unieburgers worden in dit opzicht beschermd door de Europeesrechtelijke regels van het vrij verkeer. Het maken van onderscheid tussen continentale Nederlanders en Nederlanders uit de voormalige Antillen mag niet zo maar. Het criterium ‘geboorteplaats’ werd in 2004 al door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken als discriminatoir bestempeld. En de Centrale Raad van Beroep besliste in 2011 dat verplichte inburgering voor Turkse onderdanen in strijd is met de Associatieovereenkomst tussen de EU en Turkije.
De minister is nu van plan deze groepen apart aan te spreken en de mogelijkheid van participatie-overeenkomsten aan te bieden. Zolang dat op basis van vrijwilligheid gebeurt, kan daar geen juridisch bezwaar tegen bestaan. Het wordt gezien de Europeesrechtelijke regels moeilijker als er enige vorm van dwang aan te pas komt, bijvoorbeeld als het ondertekenen van het contract als verblijfsvoorwaarde gaat gelden of gesanctioneerd wordt door een boete.
Waarom niet voor iedereen?
Los daarvan blijft het de vraag waarom speciaal bepaalde groepen voor zo’n aanbod worden geselecteerd. Waarom zouden participatiecontracten niet kunnen worden aangeboden aan iedereen, dus aan vreemdelingen en alle Nederlanders? Een vergelijkbaar idee stond in het hiervoor genoemde advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken: er zou een algemene inburgerings- en leerplicht moeten komen voor iedereen. De meeste Nederlandse inwoners zouden daarvan in de praktijk zijn vrijgesteld omdat zij al vallen onder de bestaande leerplicht. Het was destijds echter de wens van de Tweede Kamer dat aan ‘autochtone’ Nederlanders geen inburgeringsplichten opgelegd zouden worden.
Inhoud van de contracten?
De minister zegt nog niet duidelijk wat precies van de genoemde doelgroepen verwacht zal worden. Gaat het alleen om betere kennis van de normen of moeten de betrokkenen zich die normen ook eigen maken (internaliseren)? Dat laatste roept weer nieuwe juridische vragen op. Het internaliseren van normen verhoudt zich slecht tot de gedachte dat mensen vrij zijn om volgens hun eigen opvattingen te leven. Deze vrijheid is niet als zodanig juridisch beschermd, maar ligt wel ten grondslag aan bestaande mensenrechten zoals de vrijheid van godsdienst en van onderwijs. Bovendien laten gedachten zich maar moeilijk controleren. Veel gedragsnormen staan daarnaast al in de wet (‘je mag geen homo’s slaan’) en worden door het strafrecht gehandhaafd. De vraag is dan wat precies de toegevoegde waarde is van een contract..
Mogelijk zullen de contracten vooral tot doel hebben om degenen die tot de doelgroep behoren te bewegen tot het volgen van een inburgeringscursus of –programma, zoals nu al het geval is voor degenen die wél onder het bereik van de bestaande inburgeringsplicht vallen. Het belangrijkste onderdeel van deze inburgeringsplicht betreft het leren van de Nederlandse taal. Dit kan voor veel migranten zeker een bijdrage leveren aan hun participatie in de Nederlandse samenleving (J.F.I. Klaver & A.W.M. Odé, Civic Integration and Modern Citizenship, Europa Law Publishing 2009). Daarnaast kan gedacht worden aan het volgen van leer-werktrajecten, zoals deze eerder zijn ingezet door toenmalig minister voor integratie Vogelaar.
De door minister Asscher geviseerde doelgroepen kunnen in ieder geval niet tot deelname aan cursussen en trajecten worden verplicht. Het succes van participatiecontracten die op vrijwillige basis worden aangeboden zal daarentegen afhangen van de aantrekkelijkheid ervan, niet alleen voor de minister maar ook voor de vreemdeling. Het is afwachten waar de minister precies mee zal komen.
