Hoofdlijnenakkoord: het voornemen van structurele intensivering grenscontroles en grensbewaking onder de loep

545

In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Het vijfde blog gaat over de intensivering van grenscontroles en -bewaking.
Door Evelien Brouwer en Jarik ten Cate* 

Inleiding
Volgens het Hoofdlijnenakkoord worden ‘concrete stappen gezet naar het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit.’ Om de komst van asielzoekers maximaal terug te dringen worden door de coalitiepartijen een pakket aan maatregelen geïntroduceerd. Allereerst ligt er het voornemen om de uitzonderingsbepaling in de Vreemdelingenwet 2000 zo spoedig mogelijk te activeren. Het activeren van die bepaling zorgt ervoor dat van grote delen van de Vreemdelingenwet kan worden afgeweken. Over de (on)mogelijkheid van deze maatregel verscheen onlangs een verblijfblog. Ten tweede zijn de coalitiepartijen voornemens om direct een tijdelijke Asielcrisiswet met crisismaatregelen af te kondigen. Deze wet moet gedurende twee jaar een aantal extra bevoegdheden invoeren, met betrekking tot onder meer het registreren van asielverzoeken, het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (‘asielbeslisstop’) en het zo veel mogelijk uitzetten van vreemdelingen. Bovendien worden in deze Asielcrisiswet ook ‘waar mogelijk eerste stappen voor structurele maatregelen al getroffen, zoals versterking van grenscontroles en -bewaking, waaronder aanscherping van mobiel toezicht veiligheid (mtv), mede in relatie tot grenstoezicht op basis van de Schengengrenscode’.

De vraag die voorligt in dit Verblijfblog is in hoeverre het ‘structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid, grenscontroles en grensbewaking’ mogelijk is binnen de kaders van het EU-recht. Daarvoor wordt eerst een duiding gegeven van de begrippen grenscontrole, grenstoezicht en mobiel toezicht veiligheid. Vervolgens wordt de huidige praktijk van grenscontrole en grenstoezicht besproken. Tenslotte wordt bekeken of en onder welke voorwaarden het voornemen grenstoezicht te intensiveren mogelijk is.

Grenstoezicht, grenscontrole en grensbewaking
In het Hoofdlijnenakkoord staan de begrippen grenstoezicht, grenscontrole en grensbewaking. Definities van deze begrippen worden gegeven in de Schengengrenscode (SGC). Deze EU Verordening bevat de geldende regels inzake de overschrijding van de buiten- en binnengrenzen van de Europese Unie. Deze regels zijn gebaseerd op het Schengen Uitvoeringsverdrag waarin Nederland met een aantal andere landen in 1990 afspraken heeft vastgelegd ter opheffing van de binnengrenscontroles. Om het vrij verkeer in het Schengengebied mogelijk te maken, werd hierin ter controle van de buitengrenzen onder meer een gemeenschappelijk visum- en grenscontrolebeleid vastgesteld. In de SGC wordt grenstoezicht omschreven als toezicht dat uitsluitend is gericht op daadwerkelijke of voorgenomen grensoverschrijding en is een overkoepelende term waar grenscontrole en grensbewaking onder vallen. Grenscontroles zijn kortgezegd controles die nagaan of personen het land in of uit mogen. Grensbewaking betreft volgens de SGC ‘de bewaking van de grenzen buiten de grensdoorlaatposten en de bewaking van de grensdoorlaatposten buiten de vastgestelde openingstijden om te voorkomen dat personen zich aan de grenscontroles onttrekken’.

 

Grenscontroles aan de buitengrenzen
Grenscontrole mag alleen plaatsvinden aan de buitengrenzen van de Europese Unie. Aangezien Nederland alleen maar aan EU-landen grenst, vormen landsgrenzen met België en Duitsland geen buitengrenzen. Dat geldt wel voor de Nederlandse zeegrenzen, alsmede lucht- of zeehavens voor zover deze worden gebruikt voor reisverkeer met landen buiten het Schengengebied. Op die plekken vindt grenstoezicht plaats, zowel grenscontrole als grensbewaking. Op grond van de Vreemdelingenwet 2000 en Politiewet 2012 is de Koninklijke Marechaussee (KMar) belast met deze taak van buitengrenscontroles. Deze vinden voornamelijk plaats in de luchthaven Schiphol als belangrijkste buitengrens van Nederland en deze controles zijn op een aantal uitzonderingen, zoals het asielrecht, na heel streng voor niet-EU onderdanen. De KMar controleert of een persoon die het land wil binnenkomen voldoet aan de voorwaarden voor binnenkomst. Daarbij wordt naar een geldig reisdocument en/of visum gevraagd, maar ook wordt gecontroleerd of de persoon voorkomt in het Schengen Informatie Systeem of een gevaar is voor de openbare orde, binnenlandse veiligheid of volksgezondheid (artikel 6 SGC). Wanneer een persoon aan de grens asiel aanvraagt, wordt in een asielprocedure vastgesteld of iemand in aanmerking komt voor internationale bescherming volgens het Vluchtelingenverdrag, conform de regels van de Kwalificatierichtlijn.

Schengen: geen binnengrenscontroles, wel mobiel toezicht veiligheid
Overeenkomstig het beginsel van vrij verkeer van personen en goederen binnen de EU (artikel 3 VEU, artikel 67 VWEU en artikel 22 SGC), mogen aan binnengrenzen van de Europese Unie geen personen worden gecontroleerd. Toezicht is slechts toegestaan, voor zover zij politiecontroles betreffen die niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles (artikel 23, sub a, SGC). In Nederland vinden deze controles plaats in het kader van ‘mobiel toezicht veiligheid’ (MTV). Dat is toezicht van de KMar op personen die vanuit een ander Schengenland bij de Belgische en Duitse grens naar Nederland reizen. Doel van deze MTV-controles is het opsporen en vervolgen van illegaal verblijf, mensensmokkel en documentfraude. De controles vinden steekproefsgewijs plaats op wegen, in treinen, op het water en bij luchtverkeer. In het gebied direct achter de grens controleert de Kmar steekproefsgewijs reisdocumenten.

Het aanscherpen van de MTV-controles binnen het huidige wettelijke kader is slechts beperkt mogelijk. Eind 2010 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat de wijze waarop MTV-controles destijds werden uitgevoerd strijdig was met de Schengengrenscode. De Afdeling stelde, overeenkomstig Europese rechtspraak, dat door het ontbreken van een voldoende nauwkeurig wettelijk kader niet werd gewaarborgd dat steekproefsgewijze MTV-controles niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de wetgever het Vreemdelingenbesluit 2000 aangepast, teneinde de intensiteit, frequentie en selectiviteit van MTV-controles wettelijk vast te leggen. Het toegevoegde artikel 4.17a bepaalt thans heel secuur hoeveel controles er uitgeoefend mogen worden op luchthavens, in treinen, op vaarwegen en wegen. Ter indicatie: toezicht in treinen ‘wordt per dag in ten hoogste drie treinen per traject en ten hoogste twintig treinen in totaal uitgevoerd, met dien verstande dat het toezicht slechts mag worden uitgeoefend in een deel van de trein, en per trein in ten hoogste vier treincoupés.’ Deze preciseringen zijn voldoende om te voorkomen dat de MTV-controles eenzelfde effect hebben als grenscontroles, zo oordeelde de EU-rechter in de zaak Adil (r.o. 82).

Het Vreemdelingenbesluit biedt in artikel 4.17b echter de mogelijkheid om van de bovengenoemde regels af te wijken bij ministerieel besluit, indien er concrete aanwijzingen zijn dat sprake is van een aanzienlijke toename van illegaal verblijf na grensoverschrijding. Vanaf 2015 is hiertoe regelmatig besloten. Zo ook onlangs op 24 april 2024, door staatssecretaris Van der Burg. Om zicht te blijven houden of er een stroom van irreguliere migranten zich naar Nederland verplaatst, acht hij het van groot belang dat het toezicht door de Kmar wordt geïntensiveerd. Hoewel dit soort besluiten tijdelijk meer MTV-controles mogelijk maken, is de intensiteit, frequentie en selectiviteit daarvan nog steeds wettelijk ingekaderd in artikel 4.17b Vreemdelingenbesluit. Dat artikel geeft geen ruimte voor het  ‘structureel’ intensiveren van MTV-controles zoals voorgesteld in het Hoofdlijnenakkoord, aangezien de duur ervan beperkt is tot het noodzakelijke, met een maximum van 6 maanden.

MTV en inzet ANPR-camera’s
De mogelijkheden om MTV te intensiveren zijn dus juridisch ingedamd. Het Hoofdlijnenakkoord specificeert niet op welke manier de intensivering van MTV vorm moet krijgen. In de paragraaf over nationale veiligheid wordt wel verwezen naar het evalueren van digitale apparatuur die wordt gebruikt bij grenstoezicht. Daarbij worden ANPR-camera’s genoemd als digitale apparatuur waarmee de politie criminelen sneller kan opsporen en ‘daarom wordt in grensregio’s bezien of de digitale apparatuur toereikend is’, aldus het Hoofdlijnenakkoord. De Kmar wordt echter al sinds 1 augustus 2012 bij de MTV-controles ondersteund door een ANPR-camera systeem dat de naam @migoboras draagt. Deze camera’s nemen aan hand van een kentekenregistratiesysteem het land van herkomst, de voertuigcategorie, de snelheid, tijd en plaats van de voertuigpassage waar. Op basis van deze informatie worden voertuigen geselecteerd waarop een controle kan worden uitgevoerd. De camera’s bevinden zich onder meer bij grensovergangen gericht op voertuigen die het land in- en uitgaan. In 2021 stonden er 115 vaste ANPR-camera’s onder beheer van de Kmar. Het Hoofdlijnenakkoord is niet duidelijk op welke manier dergelijke camera’s kunnen worden gebruikt om het grenstoezicht te intensiveren. In dit kader wordt de bevoegdheid van de Nederlandse overheid om het gebruik van camera’s in de publieke ruimte uit te breiden ook ingeperkt door de grondrechten van burgers en met name het recht op privéleven (zie EHRM Peck t. Verenigd Koninkrijk, para. 57-63).

Herinvoering binnengrenscontrole: alleen in uitzonderlijke situaties
In het Hoofdlijnenakkoord wordt ook gesproken van het structureel intensiveren van ‘grenscontroles en grensbewaking’. Voor zover hiermee ook controles aan de binnengrenzen worden bedoeld, is de Nederlandse overheid gebonden aan het Unierecht inzake de herinvoering van deze controles. Op grond van de SGC hebben lidstaten deze bevoegdheid alleen in uitzonderlijke situaties, namelijk in geval van een ernstige bedreiging voor de openbare orde of binnenlandse veiligheid. De betreffende staat die de tijdelijke herinvoering van binnengrenscontroles overweegt, moet zowel de effectiviteit als proportionaliteit hiervan aantonen. Ook moet de uitvoerende lidstaat de Europese Commissie en de andere lidstaten hierover informeren. Voorts mag het grenstoezicht slechts als uiterst middel worden toegepast en gedurende een maximum periode van zes maanden. Deze periode kan in uitzonderlijke omstandigheden nog eens met zes maanden worden verlengd. Wanneer deze uitzonderlijke omstandigheden aanhouden kan deze periode van zes maanden nog eens drie keer worden verlengd.

Van deze bevoegdheid tot tijdelijke herinvoering van de binnengrenscontroles hebben lidstaten in het verleden om verschillende redenen gebruik gemaakt: bijvoorbeeld in het kader van internationale wedstrijden, bijeenkomsten van regeringsleiders of in de nasleep van een terroristische aanslag. Ook tijdens de Covid-pandemie, besloten verschillende staten tot herinvoering van de binnengrenscontroles ter bescherming van de nationale gezondheid (zie de eerdere verblijfblog daarover).

In 2015 werden in reactie op de komst van Syrische vluchtelingen door Duitsland, Oostenrijk, Slovenië, Hongarije, Zweden, Noorwegen, Denemarken en België opnieuw controles aan de binnengrenzen ingevoerd. Daarbij gaven de lidstaten aan dat ze met deze maatregel, die herhaaldelijk werd verlengd, het doorreizen van asielzoekers die via Griekenland het Schengengebied binnenkwamen, wilden beletten. In 2017 concludeerde de Europese Commissie dat de gebreken aan de Griekse buitengrenzen en de ‘secundaire bewegingen’ ten gevolge van deze gebreken, niet langer door de andere lidstaten als rechtvaardiging voor de verlenging van de herinvoering van de binnengrenscontroles mochten worden ingeroepen. Ondanks deze vaststelling van de Commissie, hebben een aantal lidstaten de herinvoering van de binnengrenscontroles herhaaldelijk verlengd of opnieuw ingevoerd. In 2022 oordeelde de HvJEU in de uitspraak NW tegen Landespolizeidirektion Steiermark echter dat de SGC niet toelaat dat een lidstaat (in dit geval Oostenrijk) opnieuw binnengrenstoezicht invoert wanneer de maximum duur van de herinvoering van de controles al is overschreden en er zich geen nieuwe dreiging voordoet die hernieuwde toepassing van deze uitzonderlijke bevoegdheid zou rechtvaardigen.

De komst van meer asielzoekers mag niet automatisch als een mogelijk risico voor de openbare orde of veiligheid worden aangemerkt. In de preambule (overweging 26) van de SGC staat: ‘Migratie en het overschrijden van buitengrenzen door een groot aantal onderdanen van derde landen zou niet per definitie mogen worden gezien als een bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid.’

In Nederland is momenteel geen sprake van een uitzonderlijke situatie die de herinvoering van binnengrenscontroles zou rechtvaardigen. Het vorige kabinet zag in het sluiten van de Nederlandse binnengrenzen dan ook geen duurzame oplossing voor het complexe migratievraagstuk: wanneer iemand bij een binnengrenscontrole asiel aanvraagt, moet ook deze aanvraag volgens het huidige internationale en Unierecht in behandeling worden genomen.

EU Asiel en Migratie Pact 2024: strengere bewaking binnen- en buitengrenzen
In de Europese Unie zijn verdere stappen gezet voor een strenge bewaking van de buitengrenzen in het kader van het in mei 2024 goedgekeurde EU Migratie en Asiel Pact. Daarnaast onderhandelen de lidstaten over een voorstel ter actualisering van de Schengengrenscode. Het voorstel voorziet onder meer in de bevoegdheid tot onmiddellijke herinvoering van binnengrenscontroles bij niet te voorziene bedreigingen. Daarnaast worden ‘alternatieve maatregelen’ voor binnengrenscontroles voorgesteld, zoals een nieuwe procedure waarbij lidstaten derdelanders die in het grensgebied zijn aangehouden en geen verblijfstitel hebben, kunnen worden overgedragen aan de lidstaten van waaruit zij zijn binnengekomen.

Slot: is intensivering grenscontroles en grensbewaking mogelijk?
In het Hoofdlijnenakkoord wordt een ‘versterking van grenscontroles en – bewaking’ aangekondigd.  De uitvoering van zowel buiten- als binnengrenscontroles is gebonden aan Unierechtelijke regels. Nederland heeft samen met andere Schengenlanden strenge voorwaarden ingevoerd waaraan niet EU-onderdanen moeten voldoen voor zij het Schengengebied mogen inreizen. Aan de Nederlandse buitengrenzen, zoals op de luchthaven Schiphol, wordt streng gecontroleerd of migranten aan deze voorwaarden voldoen.  Ook de versterking van binnengrenscontroles is gebonden aan Unierechtelijke regels ter bescherming van het vrije verkeer van personen. Intensivering van MTV of politiecontroles aan de binnengrenzen of het binnengrensgebied is daarbij alleen mogelijk voor zover dat niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles. Met de huidige regeling inzake de intensiviteit en frequentie van MTV-controles in het Vreemdelingenbesluit, heeft de Nederlandse overheid al gebruik gemaakt van de bestaande ruimte van het Unierecht. Daarnaast is de herinvoering van de binnengrenscontroles op basis van de Schengengrenscode slechts in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk en dan alleen nog gedurende een tijdelijke en aan een maximum gebonden periode.

Het is ten slotte onduidelijk hoe in aanvulling op het recent aangenomen Asiel- en Migratie Pact controles aan de buiten- en binnengrenzen nog verder kunnen worden geïntensiveerd.

*Evelien Brouwer is universitair docent staats- en bestuursrecht en Jarik ten Cate is promovendus, beiden verbonden aan het Montaigne Centrum voor Rechtsstaat en Rechtszekerheid