Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in vijf uitspraken tegen Frankrijk uitzettingsdetentie van gezinnen met zeer jonge kinderen onrechtmatig bevonden. De omgeving was te kil en te beangstigend. Vaak was bovendien niet gezocht naar een alternatief voor gevangenschap. Heeft dit gevolgen voor het Nederlandse beleid?
Pieter Boeles en Galina Cornelisse
Vreemdelingenbewaring is het tijdelijk gevangenhouden van vreemdelingen die niet in het land mogen verblijven om te waarborgen dat zij daadwerkelijk worden uitgezet. Speciaal als het kinderen betreft is detentie problematisch. Dat blijkt ook uit deze uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens over Frankrijk.
Onmenselijke behandeling van kinderen
Vier van de vijf zaken betroffen opsluiting in een detentiecentrum bij Toulouse, grenzend aan een luchthaven. Dit centrum staat in een gebied waar geen woningen mogen worden gebouwd, te midden van geluidsoverlast door landende en vertrekkende vliegtuigen. Volgens rapporten van NGO’s zijn de materiële voorzieningen niet het probleem. Er zijn gezinsruimtes met voorzieningen zoals zoals maxi cosi, babybadje, lego en kleurpotloden. Problematisch is wel het onpersoonlijke en verontrustende karakter van het gebouw, de nabijheid van het vliegveld en het onophoudelijke lawaai dat bijdraagt aan de angst van mensen die op hun uitzetting wachten. In de vijfde zaak ging het om een detentiecentrum bij Metz, waar eveneens voldoende gezinsaccommodatie was, maar waar het probleem is gelegen in de voortdurend rondschallende omroepberichten en in de ontoereikende afscheiding van de ruimte waar andere gedetineerden zich bevonden. De camera’s en de luidsprekers maken van het centrum een “ontmenselijkte beveiligingsruimte”, aldus een rapport.
De leeftijden van de kinderen gevangen in deze detentiecentra varieerden van 7 maanden tot 4 jaar. Zodra hun detentie op zo’n plaats langer duurt dan een zeer korte tijd, is deze in strijd met artikel 3 EVRM, dat foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing verbiedt, aldus het Hof. De detentie in deze vijf zaken varieerde van 7 tot 18 dagen en het Hof vond dit voor deze zeer jonge kinderen te lang.
Ook los van de geschiktheid van de plek acht het Hof het nodig dat bij gezinnen met jonge kinderen steeds wordt onderzocht of een alternatief voor detentie mogelijk is. Ook bij de rechterlijke toetsing moet daarop worden gelet. De aanwezigheid van een kind bij zijn ouders in detentie is volgens het Hof slechts verenigbaar met art. 5 lid 1 sub f EVRM, indien de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat zij tot deze uiterste maatregel slechts zijn overgegaan na concreet te hebben geverifieerd dat er geen enkele andere, de vrijheid minder aantastende, maatregel kon worden toegepast.
Nederlandse situatie
In Nederland is gedurende enige tijd afgezien van het plaatsen van gezinnen in bewaring: in de periode van 13 september 2013 tot 1 oktober 2014 werden in Nederland verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen niet meer in verband met uitzetting in vreemdelingenbewaring gesteld, tenzij de ouder(s) zich eerder hadden onttrokken aan het toezicht op vreemdelingen. Volgens de Staatssecretaris (p. 14) leidde dit er echter toe dat het aantal gezinnen met minderjarige kinderen dat zich onttrok aan het toezicht, zodra zij geïnformeerd werden over de datum van hun uitzetting, sterk toenam – tot bijna twee derde van de gezinnen. Vervolgens verdwenen zij uit beeld bij overheid en opvanginstellingen. De Staatssecretaris noemt het belang van het kind dan ook als een overweging die er toe heeft geleid om het vanaf oktober 2014 toch weer mogelijk te maken deze groep te detineren. Vanaf juni 2016 gebeurt dat in de Gesloten Gezinsvoorziening (GGV) in Zeist.
Gesloten gezinsvoorziening
De GGV is bestemd voor:
- gezinnen met minderjarige kinderen aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet;
- gezinnen met minderjarige kinderen op Schiphol de toegang tot Nederland geweigerd zijn, een asielaanvraag hebben ingediend en die in afwachting van de asielbeslissing in grensdetentie zitten op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet;
- alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV) aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van hun uitzetting is opgelegd op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet.
De bewaring van deze groep duurt in beginsel niet langer dan twee weken. Die periode kan verlengd worden indien een van de gezinsleden zich fysiek verzet tegen uitzetting, of indien er na inbewaringstelling door het gezin nieuwe procedures worden gevoerd die al in een eerder stadium hadden moeten worden gestart. Volgens de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is er bij de ontwikkeling van de nieuwe voorziening rekening gehouden met de beleving en bescherming van kinderen, waarbij specifiek aandacht is geschonken aan hoe een “verminderde detentiebeleving” tot stand kan worden gebracht. Het personeel draagt bijvoorbeeld geen uniform. Zoals uit de genoemde arresten van het EHRM naar voren komt, is juist die beleving van groot belang. Of in alle opzichten aan de normen van het Hof voor de inrichting van het detentiecentrum wordt voldaan kan, gezien de korte tijd dat deze voorziening bestaat, nog moeilijk worden vastgesteld.
Op grond van de rechtspraak van het EHRM zal bovendien extra aandacht moeten zijn voor de mogelijkheid van het gebruik van minder ingrijpende maatregelen dan vrijheidsontneming. Hoe die overweging precies in de praktijk wordt gemaakt is echter niet duidelijk. Er wordt namelijk in de regelgeving niet gespecificeerd hoe de door het EHRM in bovenstaande uitspraken vereiste afweging of een lichter middel dan vrijheidsbeneming kan volstaan, in concrete zin gemaakt moet worden. Volgens de Vreemdelingencirculaire dient er een versterkte mate van terughoudendheid te worden betracht bij vrijheidsontneming van alleenstaande minderjarigen en gezinnen met minderjarigen. Dat er volgens de Vreemdelingencirculaire rekening dient te worden gehouden met de leeftijd, samenstelling van het gezin en de gezondheidssituatie van de leden vloeit voort uit de eis dat de maatregel van bewaring niet onevenredig bezwarend mag zijn. Dit is echter geen uitwerking van de eis dat bewaring niet mag worden toegepast indien een lichter middel zou volstaan, waardoor het onduidelijk is hoe het Nederlandse beleid aan deze eis uit Straatsburg invulling geeft.
