Het is voor ongedocumenteerde migranten in Nederland moeilijk of zelfs onmogelijk om een QR-code te bemachtigen om toegang tot openbare voorzieningen te krijgen, ook al zijn ze volledig gevaccineerd tegen het Coronavirus. Waarom hebben gevaccineerde ongedocumenteerden in Nederland zoveel moeite om een Coronapas QR-code te krijgen?
Door Jordan Dez*
De juridische achtergrond: de Koppelingswet
Ondanks het feit dat de overheid het afgelopen jaar heeft aangedrongen op het vaccineren van ongedocumenteerden en ondanks beloften van de overheid in september en oktober 2021 dat er oplossingen zouden komen om ongedocumenteerden van QR-codes te voorzien, werden deze oplossingen nog steeds niet gematerialiseerd. Bijgevolg is het voor ongedocumenteerde migranten moeilijk of zelfs onmogelijk een QR-code te bemachtigen. Dit is te wijten aan het feit dat ongedocumenteerden niet over een burgerservicenummer (BSN) beschikken. Zonder BSN hebben ongedocumenteerden geen toegang tot een DigiD, wat noodzakelijk is om het bewijs van vaccinatie te koppelen aan de Corona check app. Dit is het gevolg van de Koppelingswet, die de toegang tot openbare diensten “koppelde” aan een reguliere migratiestatus. In de loop van de jaren negentig, werd de juridische regeling van ongedocumenteerde migranten in Nederland steeds restrictiever. Zo werd onder meer de tewerkstelling van ongedocumenteerde migranten strafbaar gesteld door middel van fikse werkgeverssancties in 1994, en werd de Koppelingswet in 1998 goedgekeurd. De Koppelingswet had twee doelstellingen: (1) voorkomen dat ongedocumenteerde vreemdelingen een uitkering kunnen krijgen zonder toetsing van hun verblijfspositie; en (2) voorkomen dat ongedocumenteerde migranten “een schijn van volkomen legaliteit kunnen verwerven”. Om deze doelstellingen te bereiken, sluit de Koppelingswet ongedocumenteerden uit van de meeste aspecten van de Nederlandse sociale zekerheid door de verstrekking van deze diensten te “koppelen” aan het bezit van een geldig BSN, dat ongedocumenteerden niet kunnen krijgen.
Uitzonderingen in de Koppelingswet
Er zijn enkele humanitaire uitzonderingen in de Koppelingswet opgenomen, zoals medische noodzakelijke zorg, onderwijs voor kinderen, juridische bijstand en het “voorkomen van inbreuken op de volksgezondheid” (art. 8(b)(2)). Het beheren van deze uitzonderingen zonder BSN en buiten de normale administratieve procedures zorgt echter voor unieke uitdagingen. Bijvoorbeeld, ongedocumenteerden kunnen geen reguliere ziektekostenverzekering afsluiten zonder een BSN, maar er is een uitzondering in de Koppelingswet voor medische noodhulp. In Nederland werd een apart fonds, de regeling onverzekerbare vreemdelingen, opgericht om zorgverleners, die ongedocumenteerden medisch verzorgen, te vergoeden. Omdat de regeling onverzekerbare vreemdelingen echter een uitzonderingsregeling is, zijn veel zorgverleners niet op de hoogte van het bestaan van dit fonds of ondervinden ze administratieve problemen. Dit heeft tot gevolg dat ongedocumenteerden vaak worden geweigerd bij huisartsen en ziekenhuizen. Hoewel ongedocumenteerde migranten medische zorg kunnen krijgen, hebben ze kennis nodig van de uitzonderingsregelingen en speciale fondsen die op hen van toepassing zijn. Bovendien moeten ongedocumenteerden vaak in discussie gaan met zorgverleners om uit te leggen dat ze niet over de vereiste documenten beschikken en dat ze, als ongedocumenteerden, nog steeds recht hebben op dringende gezondheidszorg. Ten slotte is het voor ongedocumenteerde migranten soms überhaupt moeilijk om te bewijzen dat ze ongedocumenteerd en dus onverzekerd zijn, wat ertoe leidt dat velen het opgeven.
QR-code voor ongedocumenteerden
Het vaccineren van ongedocumenteerden tegen het Coronavirus valt waarschijnlijk onder de uitzondering in de Koppelingswet van de volksgezondheid. Hoewel ongedocumenteerden in 2021 vaccins hebben gekregen, werd er geen overeenkomstig nationaal beleid ontwikkeld om het bewijs van vaccinatie aan te tonen. Op regionaal niveau werden ondertussen verschillende pogingen gedaan om dit op te lossen. De Gemeentelijke GezondheidsDienst (GGD) in Utrecht heeft een piloot procedure geïmplementeerd, waarbij een medewerker van de GGD individueel de gegevens van de persoon controleert en handmatig een QR-code afdrukt. Deze procedure is alleen toegankelijk voor mensen die in Utrecht zijn gevaccineerd.
Sommige ongedocumenteerde migranten hebben een geel vaccinatieboekje gekregen als bewijs van vaccinatie. Andere migranten melden dat zij om verschillende redenen geen gebruik kunnen maken van deze methode. Een veel voorkomende reden hiervoor is dat ze geen patiëntnummer hebben. Een patiëntennummer voor ongedocumenteerden bestaat wel, en kan worden opgezocht in het GGD-systeem, maar is onbekend voor de migranten zelf. Ook bij de regionale GGD’en is dit een probleem. Omdat er geen BSN is waarmee het dossier van een ongedocumenteerde patiënt kan worden opgezocht, en omdat veel ongedocumenteerde migranten geen patiëntnummer hebben gekregen toen ze werden gevaccineerd, is het moeilijk en tijdrovend om hun patiëntnummer en vaccinatie in het GGD-systeem te vinden.
Het gebruik van alternatieve methoden voor het aantonen van een bewijs van vaccinatie (zoals een vaccinatieboekje in plaats van een QR-code) is geen perfecte oplossing. Telkens wanneer een ongedocumenteerde migrant toegang wil tot een openbare dienstverlening, moet zijn of haar ongedocumenteerde status besproken worden en moet er onderhandeld worden over uitzonderingen op het regulier beleid. Sommige gevaccineerde ongedocumenteerde migranten die huishoudelijk werk verrichten, zoals bijvoorbeeld een kinderoppas die regelmatig kinderen begeleidt naar openbare ruimten (zoals bibliotheken en musea) verliezen hun banen. Migranten die dakloos zijn of in precaire opvang leven, zijn overdag vaak afhankelijk van de toegang tot openbare voorzieningen. Deze uitsluiting van gevaccineerde migranten van openbare voorzieningen bij gebrek aan een QR-code staat op gespannen voet met de Koppelingswet, waarin de volksgezondheid immers een uitzonderingsgrond vormt.
‘Testen voor toegang’, 2G-beleid en het ontbreken van een geldig identiteitsbewijs
Momenteel is ook een BSN vereist voor het gebruik van de procedure ‘testen voor toegang’, waarbij een QR-code wordt verkregen na een negatieve Corona-test. De procedure ‘testen voor toegang’ blijkt beschikbaar te zijn voor toeristen van buiten de EU. De voorbije maanden was er een aantal momenten waarop ongedocumenteerden QR-codes konden verkrijgen aan de hand van een negatief testresultaat, maar nu niet meer. Op dit moment wordt er gedacht over de invoering van een 2G-beleid in Nederland, waarbij enkel mensen met een QR-code, die hun vaccinatie tegen of herstel van het Coronavirus bewijst, zouden worden toegelaten tot evenementen of horeca. Indien de nationale overheid een dergelijk beleid invoert, voordat een techniek wordt ontwikkeld die QR-codes beschikbaar stelt aan ongedocumenteerden, zullen ongedocumenteerden verder naar de marges van de samenleving worden gedreven. Het 2G-beleid zou ook gevolgen hebben voor gevaccineerde toeristen van buiten de EU, die ook geen BSN hebben.
Daarnaast is er nog een ander probleem verbonden aan de Corona check app voor ongedocumenteerden dat nog niet veel aandacht heeft gekregen, namelijk het ontbreken van een geldig identiteitsbewijs om iemands verbinding met de QR-code te legitimeren. Veel ongedocumenteerden hebben immers geen geldig identiteitsbewijs om hun identiteit aan te tonen. De gemeenschap van ongedocumenteerden stelt zelf voor om dit probleem op te lossen door identiteitskaarten voor steden in te voeren. Lokale identiteitskaarten worden reeds gebruikt in New Haven, New York en Barcelona. De door de gemeente afgegeven lokale identiteitskaarten zouden kunnen worden getoond wanneer iemand aangifte doet bij de politie of toegang probeert te krijgen tot de gezondheidszorg, bibliotheken of sportfaciliteiten. Het doel van deze lokale identiteitskaarten is te zorgen voor een goed bestuur op gemeentelijk niveau, met inbegrip van de bescherming van de fundamentele mensenrechten van alle inwoners van de stad, ongeacht of de inwoners al dan niet beschikken over de nodige documenten. Deze lokale identiteitskaarten worden niet alleen gebruikt door ongedocumenteerde migranten, maar door alle inwoners van de stad.
Conclusie
De nationale overheid heeft haar belofte om een uitzonderingsprocedure in te voeren voor het verstrekken van QR-codes aan gevaccineerde ongedocumenteerden nog niet waargemaakt. Zelfs indien dergelijke uitzonderingsprocedures voor ongedocumenteerden worden opgezet, leveren ze nog steeds problemen op bij de uitvoering in de praktijk. Niettemin wordt een nationale oplossing – of ten minste een nationale goedkeuring van het proefmodel van de GGD Utrecht – nagestreefd. Lokale experimenten, zoals lokale identiteitskaarten, kunnen helpen bij het beheer en de uitvoering van de uitzonderingen op de Koppelingswet door een soort van uitzonderlijke lokale identiteitskaart te verschaffen aan ongedocumenteerde migranten ter ondersteuning van dit uitzonderlijke beleid.
* Mijn dank gaat uit naar de leden van Amsterdam City Rights, Migrante Nederland en FNV Migrant Domestic Workers die informatie hebben gedeeld over de situatie van de QR-code voor ongedocumenteerden in Nederland voor het schrijven van deze blog.
