In de brief die staatssecretaris Teeven op 13 september aan de Tweede Kamer stuurde, geeft hij zijn visie op “de inzet van toezichtmaatregelen en vreemdelingenbewaring bij terugkeer.” Wat is zijn visie op vreemdelingenbewaring?
Door Galina Cornelisse
Met de brief deed de staatssecretaris de toezegging gestand die hij op 17 april had gedaan in de hoorzitting naar aanleiding van het overlijden van Alexander Dolmatov, de Russische asielzoeker die abusievelijk in vreemdelingenbewaring zat en daar zelfmoord pleegde. In deze bijdrage staat een tweetal aspecten van vreemdelingenbewaring die in de brief van de staatssecretaris worden behandeld centraal: (1) de eis dat de detentie alleen als uiterste middel mag worden opgelegd en (2) het regiem waaronder de bewaring ten uitvoer wordt gelegd. De staatssecretaris noemt ook nog een aantal andere aspecten, zoals de inzet van alternatieven voor vreemdelingenbewaring en detentie aan de grens, maar deze aspecten zullen hier onbesproken blijven.
Wat is vreemdelingendetentie?
Vreemdelingendetentie is geen straf, maar een bestuurlijke maatregel van vrijheidsbeneming. Het doel van deze detentie is om personen die geen recht hebben om in Nederland te verblijven, te kunnen uitzetten of hen te verhinderen Nederland binnen te komen. Als de vrijheidsbeneming wordt ingezet om migranten te verwijderen die reeds aanwezig zijn op Nederlands grondgebied, dan is de maatregel gebaseerd op artikel 59 Vreemdelingenwet 2000, en wordt zij vreemdelingenbewaring genoemd. Indien de maatregel wordt toegepast aan de grens om te voorkomen dat migranten toegang verkrijgen tot Nederland, dan is zij gebaseerd op artikel 6 Vreemdelingenwet 2000, en wordt zij grensdetentie genoemd. Grensdetentie blijft als gezegd hier verder buiten beschouwing.
De staatssecretaris geeft in zijn brief aan dat de maatregel van bewaring al enige tijd onderwerp is van debat, zowel in de politieke als in de maatschappelijke context. Dat klopt: vele organisaties, waaronder de Nationale ombudsman, Amnesty International, en de Europese commissie tegen foltering , hebben de afgelopen jaren kritische geluiden laten horen. De bewaringsmaatregel werd ingezet terwijl die niet nodig zou zijn en de omstandigheden waaronder de migranten werden gedetineerd waren slecht, zo luidde de kritiek. Vreemdelingenbewaring is echter, ook volgens het internationale recht, in principe een legitieme maatregel om de terugkeer van ongewenste migranten te bevorderen. Daarbij gelden wel strikte waarborgen, aangezien een inbreuk op het grondrecht van persoonlijke vrijheid de meest ingrijpende dwangmaatregel is die de overheid kan toepassen.
Uiterste middel
Vanwege de ingrijpendheid van vreemdelingenbewaring mag dit slechts als een laatste middel worden gebruikt. Dus alleen indien geen van de minder vergaande middelen waar de overheid over beschikt, zoals een meldplicht, geschikt is om uitzetting te bereiken. Dat blijkt zowel uit het systeem van de nationale regelgeving als uit het toepasselijke Europese recht. Vreemdelingenbewaring is pas toegestaan indien de vreemdeling niet vrijwillig wil vertrekken. Het is daarmee het sluitstuk van een “traject van gedwongen vertrek”, zoals de staatssecretaris opmerkt in zijn brief.
De Adviescommissie Vreemdelingenzaken heeft in mei 2013 een standpunt ingenomen dat van belang is voor de vraag of bewaring mag worden gebruikt als middel om af te dwingen dat een vreemdeling die niet wil meewerken uiteindelijk toch zijn medewerking verleent. De commissie stelt dat het onrechtmatig is om vreemdelingen in bewaring te houden van wie is vastgesteld dat zij niet gedwongen kunnen terugkeren. Als een land van herkomst bijvoorbeeld geen reisdocumenten afgeeft wanneer een overheid een vreemdeling gedwongen uitzet, is uitzetting niet mogelijk en verdwijnt de grondslag voor de bewaring. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste vreemdelingenrechter in ons land, denkt daar anders over – van een vreemdeling in bewaring mag volgens de Afdeling verwacht worden dat hij bij de ambassade van zijn land van herkomst verklaart vrijwillig terug te keren, ook al is bij hem van vrijwilligheid geen sprake.
Voordat bewaring kan worden toegepast, moet niet alleen onderzocht worden of echt zicht op uitzetting bestaat, maar ook of er een reëel risico bestaat dat de vreemdeling zich aan de uitzetting onttrekt. Als dat laatste immers niet het geval is, kan in beginsel eenvoudig met een lichter middel worden volstaan om de uitzetting te bewerkstelligen. In het Vreemdelingenbesluit wordt gepreciseerd op grond van welke omstandigheden kan worden geconcludeerd dat er een risico van onttrekking bestaat.
De staatssecretaris zegt in zijn brief toe dat voortaan strenger zal worden toegezien op de naleving van het beginsel dat deze detentie alleen als laatste middel mag worden opgelegd. Slechts als er echt reëel zicht op uitzetting is en te verwachten is dat de vreemdeling zich daaraan zal onttrekken, mag bewaring worden toegepast. Dit voornemen valt samen met de aankondiging dat het aantal plaatsen voor vreemdelingenbewaring fors zal worden verminderd (van meer dan 2000 naar 933). Overigens heeft de overheid ook de afgelopen jaren steeds gereageerd op kritiek met de verzekering dat “bewaring nog nadrukkelijker als uiterste middel gebruikt zal gaan worden.”
Regime
De staatssecretaris zegt in zijn brief ook toe dat hij met een wetsvoorstel zal komen waarin hij veranderingen zal aan brengen in de omstandigheden van, ofwel het regiem voor de vreemdelingenbewaring. Daarmee wordt de vreemdelingendetentie los gemaakt uit de sfeer van het strafrecht. Vreemdelingen die gedetineerd worden met het oog op hun uitzetting vallen nu nog onder de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw), die geschreven is voor Huizen van Bewaring en een strafkarakter heeft. Toen vreemdelingenbewaring in het begin van de jaren negentig niet zo vaak werd toegepast en er voor de tenuitvoerlegging van deze maatregel nog geen aparte centra bestonden, werden vreemdelingen in voor de strafprocedure bedoelde Huizen van Bewaring gedetineerd. Het was begrijpelijk dat er voor deze groep geen apart regiem gold, aangezien het om een kleine groep ging die tussen gedetineerden in voorlopige hechtenis zat. Maar nu gedetineerde vreemdelingen niet langer tussen gewone gedetineerden worden vastgehouden, doch in speciale detentiecentra, is de praktische reden om ze volgens het strafrechtelijke regiem te behandelen weggevallen. Op grond van het Europese recht dient de bewaring overigens in speciaal daartoe bestemde instellingen ten uitvoer gelegd te worden. Indien dit niet mogelijk is, moeten de in bewaring gestelde vreemdelingen in ieder geval apart gehouden worden van de gewone gevangenen.
In 2007 sprak de Europese Commissie tegen Foltering haar verbazing en bezorgdheid uit over het feit dat de vreemdelingenbewaring in Nederland hetzelfde regiem kent als de voorlopige hechtenis. De overheid bleef nog lang vasthouden aan het regiem zoals dat nu geldt, waarbij steeds werd gesteld dat het onvermijdelijk was dat vreemdelingenbewaring overeenkomsten vertoonde met de wijze waarop mensen op strafrechtelijke gronden worden gedetineerd, mede op grond van “noodzakelijke beveiligings- en beheersmaatregelen.” In 2009 vorderde de Vereniging Asieladvocaten en -Juristen Nederland voor de civiele rechter een gebod voor de staat om een uniform en voor alle inrichtingen geldend apart regiem voor vreemdelingenbewaring in te stellen. De vordering werd afgewezen, onder andere omdat het niet “niet op de weg van de burgerlijke rechter [ligt] om de Staat op te dragen nieuwe regelgeving uit te vaardigen.” Vooral de toepassing van beheersmaatregelen op mensen die niet met een strafrechtelijk oogmerk gedetineerd werden, zoals het standaard toepassen van visitatie na transport, en de plaatsing van hongerstakers in isoleercellen, waren de afgelopen jaren een punt van zorg voor Kamerleden, maatschappelijke organisaties en andere instellingen.
Nu kondigt de Staatssecretaris een apart, bestuursrechtelijk, regiem aan voor vreemdelingen in bewaring. Opvallend is dat hij een differentiatie binnen de regeling voor vreemdelingenbewaring voor ogen heeft: (1) een regiem waar mensen in beginsel meer vrijheid hebben binnen de afdeling van de locatie waar zij verblijven (het verblijfsregiem) en (2) een ander regiem waar mensen verblijven die voor problemen zorgen door hun gedrag. In laatste regiem – het zogenaamde beheersregiem – krijgt de vreemdeling minder bewegingsvrijheid dan in het verblijfsregiem en zal hij meer uren op zijn cel moeten verblijven. Hoe de regeling er precies uit gaat zien is nog niet duidelijk – al stelt de staatssecretaris wel al in het vooruitzicht dat er in het verblijfsregiem recht zal zijn op minimaal twee uur bezoek per week. Verder deelt hij mee de kritiek op de visitatie van vreemdelingen in bewaring ter harte te hebben genomen Hij zal onderzoeken in hoeverre er alternatieven mogelijk zijn voor deze belastende maatregel. De staatssecretaris wil het wetsvoorstel in het najaar voor internetconsultatie openbaar maken, en verwacht het in het voorjaar aan de Tweede Kamer te zenden.
