Op 15 april 2015 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa zich uitgesproken over de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten dat Nederland opvang moet bieden aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. Wat houdt de aanbeveling aan Nederland in? Hebben deze vreemdelingen nu wel of geen recht op bed, bad en brood?
Door Elles Besselsen en Lieneke Slingenberg
Europees Comité voor Sociale Rechten: bed bad brood
Op 1 juli 2014 heeft het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) geoordeeld dat Nederland in strijd handelt met het Europees Sociaal Handvest (verder het Handvest) door onrechtmatig verblijvende vreemdelingen geen opvang te bieden. Lees hierover ons eerdere blog. Dit was een beslissing over een klacht van de Conference of European Churches tegen Nederland, in het kader van de collectieve klachtenprocedure bij het Handvest. Nederland heeft de bevoegdheid van het ECSR om dergelijke beslissingen te nemen in 2006 geaccepteerd door partij te worden bij het aanvullende protocol bij het Handvest.
Het aanvullende protocol bij het Handvest bevat bepalingen over de te volgen procedure nadat het ECSR een beslissing heeft genomen. Op grond van deze regels wordt de beslissing van het ECSR doorgestuurd naar het Comité van Ministers van de Raad van Europa (verder het Comité genoemd). Dit is een politiek orgaan, bestaande uit de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Raad van Europa. Als het ECSR heeft geoordeeld dat het Handvest is geschonden, dan moet het Comité een aanbeveling opstellen voor de betreffende staat. Deze aanbeveling moet met twee derde meerderheid van de stemmen worden aangenomen. De staat dient vervolgens te laten weten welke maatregelen zijn getroffen om de aanbeveling uit te voeren.
Reactie Nederlandse regering op uitspraak
Nederland geeft in haar reactie van 16 september 2014 aan ernstige bezwaren te hebben tegen de beslissing van het ECSR. Volgens de Nederlandse regering is de interpretatie van het ECSR in strijd met het Handvest. In de bijlage staat immers dat het Handvest alleen van toepassing is op vreemdelingen die rechtmatig verblijven of werkzaam zijn in het betreffende land. Toepassing van het Handvest op vreemdelingen die onrechtmatig in een land verblijven, betekent volgens de Nederlandse regering dat er een nieuwe verplichting aan staten wordt opgelegd; een verplichting waarmee staten niet hebben ingestemd toen zij partij werden bij het Handvest. Het eenzijdig opleggen van nieuwe verplichtingen door het ECSR zou negatieve gevolgen kunnen hebben voor de effectiviteit van het Handvest en de autoriteit van het ECSR, aldus de Nederlandse reactie. Staten die het aanvullende protocol nog niet hebben geaccepteerd zouden er van weerhouden kunnen worden partij te worden bij het protocol.
Aanbeveling van Comité van Ministers: wel/geen bed bad brood
Na een samenvatting van het oordeel van het ECSR, bevat de resolutie van het Comité de volgende tekst:
The Committee of Ministers: (…)
- takes note of the report of the ECSR and in particular the concerns communicated by the Dutch Government (see appendix to the Resolution);
- recalls that the powers entrusted to the ECSR are firmly rooted in the Charter itself and recognises that the decision of the ECSR raises complex issues in this regard and in relation to the obligation of States parties to respect the Charter;
- recalls the limitation of the scope of the European Social Charter (revised), laid down in paragraph 1 of the appendix to the Charter;
- looks forward to the Netherlands reporting on any possible developments in the issue.
Het Comité stelt dus dat de bevoegdheid van het ECSR duidelijk is verankerd in het Handvest en dat de beslissing van het ECSR gecompliceerde vragen oproept wat betreft deze bevoegdheid en de verplichting van de lidstaten het Handvest te respecteren. Het Comité bevestigt verder het beperkte toepassingsbereik voor vreemdelingen, zoals vastgelegd in paragraaf 1 van de bijlage bij het Handvest. Het Comité geeft geen duidelijke aanbeveling aan Nederland en vraagt de Nederlandse regering om haar te informeren over eventuele ontwikkelingen inzake de opvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen.
In vergelijking met aanbevelingen van het Comité in andere zaken is deze formulering vrij zwak. In andere zaken wordt bijvoorbeeld gevraagd aan de staat om de situatie die aanleiding gaf tot de klacht in volledige overeenstemming met het Handvest te brengen of om de aangekondigde maatregelen te implementeren. De resolutie lijkt bovendien een zekere tegenstrijdigheid te bevatten door aan de ene kant te verwijzen naar de sterke verankering van de bevoegdheid van het ECSR in het Handvest en aan de andere kant het beperkte personele toepassingsbereik van het Handvest te bevestigen. Deze tegenstrijdigheid is wellicht een gevolg van de noodzaak een tekst te vinden waarmee twee derde van de ministers kon instemmen.
En wat nu?
Op grond van deze resolutie hoeft de Nederlandse regering slechts informatie te verschaffen over mogelijke ontwikkelingen op het gebied van opvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen.
In december heeft de Centrale Raad van Beroep in een voorlopige voorziening geoordeeld dat gemeenten een bed, douche, avondmaaltijd en ontbijt moeten verschaffen aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen tot twee maanden na de resolutie van het Comité van Ministers. Deze voorlopige voorziening geldt dus nog tot 15 juni aanstaande.
De reden voor het treffen van deze voorziening was dat de voorzieningenrechter niet kon uitsluiten dat de beslissing van het ECSR van invloed is op de uitspraken van Nederlandse rechters over opvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. Dit is door de resolutie van het Comité niet veranderd. Beslissingen van het ECSR zijn immers gezaghebbende interpretaties van het Handvest. Het ‘explanatory report’ bij het aanvullende protocol bepaalt dat het Comité rekening mag houden met sociaaleconomische overwegingen, maar de juridische beoordeling van het ECSR niet kan terugdraaien (para. 46). Deze gezaghebbende interpretaties van het ECSR kunnen door nationale rechters in hun oordeel worden betrokken. Zoals de Centrale Raad van Beroep al aangaf, kunnen deze gezaghebbende oordelen van het ECSR ook van belang zijn voor de interpretatie van rechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens; een verdrag dat geen beperkt toepassingsbereik voor vreemdelingen kent. Via nationale rechtspraak zou de Nederlandse regering dus ook na 15 juni aanstaande verplicht kunnen worden om opvang te bieden aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen.
