De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 9 april 2015 in twee uitspraken uiteengezet waarom het nieuwe beleid over de beoordeling van de geloofwaardigheid in asielzaken geen reden is om oude asielzaken te herzien. Hoe zit dit?
Door Karen Geertsema
In ons blog van 19 maart 2015 besteedden wij aandacht aan het nieuwe beleid over de wijze waarop de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) sinds 1 januari 2015 de geloofwaardigheid van een asielrelaas moet beoordelen. Op het moment van het blog was sprake van divergerende rechtspraak over de vraag of het nieuwe beleid een hernieuwde beoordeling rechtvaardigt van asielverzoeken die al voor inwerkingtreding van dit beleid waren afgewezen. Het zou namelijk kunnen dat een asielrelaas dat ongeloofwaardig is bevonden onder het oude beleid, onder het nieuwe beleid geloofwaardig bevonden wordt. Op 9 april 2015 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in twee uitspraken over deze kwestie.
Wat is de kwestie?
In het bestuursrecht is het mogelijk om na een afgewezen aanvraag een nieuwe aanvraag in te dienen wanneer zich nieuwe feiten of veranderde omstandigheden voordoen. Gewijzigd beleid is zo’n veranderde omstandigheid, onder de voorwaarde dat het relevant is voor de aanvraag in kwestie. Wanneer bij een tweede of volgende asielaanvraag geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aan de orde zijn, kan de IND de aanvraag afwijzen zonder inhoudelijke beoordeling. Dan wordt gesproken over een ‘herhaalde aanvraag’, zie ons eerdere blog. Om de hoeveelheid herhaalde aanvragen te verminderen bestaat specifiek in het vreemdelingenrecht de mogelijkheid voor de rechter om nieuwe feiten of beleidswijzigingen die zich voordoen tijdens de behandeling van een beroepschrift tegen een afgewezen asielaanvraag, te betrekken in de procedure.
De beleidswijziging van 1 januari 2015, waarmee de geloofwaardheidsbeoordeling drastisch veranderde, heeft van meet af aan de vraag opgeworpen of nu wel of niet sprake is van een nieuw beoordelingskader. Dit is relevant voor de vraag of de IND de zaken van asielzoekers die al uitgeprocedeerd waren opnieuw moet beoordelen als zij een nieuwe asielaanvraag indienen en of de rechtbank de zaken van asielzoekers van wie de asielaanvraag voor inwerkingtreding van het nieuwe beleid al was afgewezen in beroep aan het nieuwe beleid moet toetsen. Een asielzoeker die geen documenten heeft ter onderbouwing van de reisroute, identiteit en asielrelaas, moest voor 1 januari 2015 voldoen aan het vereiste van de ‘positieve overtuigingskracht’. Na 1 januari 2015 is dat vereiste vervallen en wordt de geloofwaardigheid ‘integraal’ beoordeeld. Heeft zo’n asielzoeker meer kans op een geloofwaardig asielrelaas onder het nieuwe beleid?
Geen nieuw beoordelingskader
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een nieuw beoordelingskader, maar van een andere wijze van motiveren van zijn geloofwaardigheidsoordeel om de rechterlijke toetsing daarvan te versterken. De staatssecretaris verwijst daarvoor naar de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel dat nog aanhangig is en dat EU regelgeving over de asielprocedure moet implementeren. Daarin omschrijft de staatssecretaris het als volgt: “De omstandigheden die thans een rol spelen bij de geloofwaardigheidsbeoordeling zullen dit ook in de toekomst doen, maar de zwaarte van de verschillende omstandigheden en de invloed hiervan op de geloofwaardigheid van het gehele relaas wordt scherper gemotiveerd.” Een asielrelaas dat onder het oude beleid niet positief overtuigend was, zal volgens de staatssecretaris ook onder het nieuwe beleid niet geloofwaardig zijn. Wat anders is, is de manier waarop de IND dat opschrijft in de beslissing.
Of toch wel een nieuw beoordelingskader?
Asielzoekers die bij de rechtbank betoogden dat wel degelijk sprake is van een nieuw inhoudelijk beoordelingskader, zagen zich gesteund door een advies van de Adviescommissie Vreemdelingen Zaken (ACVZ). Deze commissie vindt “dat indien wordt overgegaan op een nieuwe wijze van beoordeling waarbij sprake is van een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling, niet gesproken kan worden van continuïteit. Er is naar het oordeel van de commissie sprake van een andere wijze van beoordeling van de geloofwaardigheid dan thans het geval is.”
De rechtbank Amsterdam gaf deze asielzoekers gelijk en overwoog dat de wijziging van het beleid niet alleen een gewijzigde motivering behelst, maar vooral een nieuwe weging van alle relevante elementen uit het asielrelaas. De rechtbank Arnhem, en later ook Zwolle, overwoog dat de afschaffing van het vereiste van de positieve overtuigingskracht – de verzwaarde bewijslast voor de asielvrager – een inhoudelijke beleidswijziging betreft. Beide redeneringen passen bij het perspectief van de ACVZ dat de nieuw vereiste motivering wel degelijk inhoudelijke gevolgen heeft voor de wijze waarop de geloofwaardigheid wordt beoordeeld. Andere rechtbanken volgden de staatssecretaris in de visie dat slechts de motivering van een asielbesluit wijzigt, maar niet de inhoudelijke beoordeling. Voor een uiteenzetting van de verschillen in de rechtspraak, zie deze blog.
Wat is het oordeel van de Afdeling?
De staatssecretaris ging in hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Arnhem en Amsterdam. Aan de Afdeling de taak om eenheid te scheppen in de rechtspraak. De Afdeling volgt de argumenten van de staatssecretaris dat de wetgever geen inhoudelijk nieuw beoordelingskader heeft beoogd, maar slechts meer inzicht wil geven in het bestuurlijke beslisproces door beter te motiveren hoe de beslissing over de geloofwaardigheid van een asielrelaas tot stand komt. De omstandigheden die onder het oude beleid aanleiding waren om het vereiste van de positieve overtuigingskracht toe te passen, zoals het ontbreken van documenten, spelen nog steeds een rol bij de beoordeling. Volgens de Afdeling maakt het geen verschil dat die omstandigheden niet langer het uitgangspunt, of het beginpunt, van de bestuurlijke beoordeling vormen.
Wat zijn de gevolgen van dit oordeel?
De overwegingen van de Afdeling scheppen duidelijkheid voor de juridische vraag of sprake is van een relevante wijziging van recht. Een toename van herhaalde aanvragen is hiermee voorkomen. Asielaanvragers van wie het verzoek is afgewezen voordat het nieuwe beleid in werking trad, kunnen niet in de beroepsprocedure bij de rechtbank een beroep doen op het nieuwe beleid. Een tweede of volgende asielaanvraag op de enkele grond dat het beleid ten aanzien van de geloofwaardigheidsbeoordeling is gewijzigd, zal geen succes hebben. De effecten van de uitspraken van de Afdeling voor oude asielzaken zijn daarmee duidelijk. Wat de effecten zijn op de voorgestelde nieuwe werkwijze van de IND, valt te bezien.
