Bewijslastomkering en de ‘forse’ aanpassing van het landenbeleid

831

In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit tweede blog staat in het teken van de voorgestelde ‘forse’ aanpassing van het landenbeleid en de bewijslastomkering die het inwilligingspercentage naar beneden zouden moeten brengen.

Door Hemme Battjes

Het Hoofdlijnenakkoord stelt als ambitie Nederland ‘structureel tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van Europa [te laten] behoren’. Eén van de maatregelen om dat doel te bereiken luidt als volgt:

‘Het landenbeleid wordt fors aangepast. Nederland is op dit moment te aantrekkelijk voor asielzoekers; de inwilligingspercentages moeten van boven naar onder het Europees gemiddelde, onder meer door bewijslastomkering, zodat het niet aan de IND is om te bewijzen dat iemand geen recht heeft om hier te verblijven.’

In dit blog wordt besproken hoe het Nederlandse inwilligingspercentage zich tot het Europees gemiddelde verhoudt, hoe de bewijslast in het asielrecht verdeeld is, wat het landenbeleid inhoudt en in hoeverre dat met inachtneming van de geldende internationale en Unierechtelijke normen kan worden gewijzigd.

Inwilligingspercentage
Het Nederlandse inwilligingspercentage ligt, zoals het Hoofdlijnenakkoord stelt, inderdaad al enkele jaren boven het EU-gemiddelde. In 2022 bedroeg het percentage positieve beslissingen van de IND op asielaanvragen 87%, tegen 49% gemiddeld in de EU. Nadien is het wel fors gedaald – het inwilligingspercentage van eerste asielaanvragen waarover in de periode april 2023 ten met april 2024 is beslist, bedroeg 57%.

Is dat relatief hoge percentage inderdaad een gevolg van het landenbeleid, zoals het Hoofdlijnenakkoord stelt? In een kamerbrief van November 2022 noemde de staatssecreatris van Justitie en Veiligheid als verklaring voor de hogere inwilligingspercentages sinds 2018 in Nederland onder meer het relatief grote aandeel van zeer kansrijke nationaliteiten, namelijk asielzoekers uit Syrië, Turkije, Jemen en Afghanistan in ons land. Daarbij geldt volgens de staatsecretaris dat het erkenningspercentage van personen uit Syrië en Jemen elders eveneens zeer hoog is, en dat dat van Afghanen ‘zeer sterk beïnvloed’ is door de machtsovername door de Taliban.  Deze bewering van de staatssecretaris wordt over het algeheel wel bevestigd door gegevens van Eurostat. Daaruit blijkt, dat het erkenningspercentage van Syrische en Jeminitische aanvragers in Nederland in 2023 96% en 99% was, EU-breed was dat 94 en 85%. Voor Afghanen bedroeg het percentage vorig jaar in Nederland 89%, tegenover 80% gemiddeld in de EU. Alleen het erkenningspercentage van Turkse aanvragers springt er echt uit: in 2023 94% in Nederland, tegenover 21% gemiddeld in de EU (wat overigens een relatief bescheiden aantal aanvragers betrof, ruim duizend).

Bewijslast
In het algemeen ligt de bewijslast of iemand voor asiel in aanmerking komt bij de asielzoeker, en is het dus niet aan de IND om te bewijzen dat dat niet geval is. Dat de bewijslast bij de asielzoeker ligt volgt uit Internationaal recht (zie het Handboek van UNHCR, para 196, artikel 4 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 31 lid 1 en 2 Vreemdelingenwet 2000), waaruit blijkt dat de asielzoeker aannemelijk moet maken dat er een rechtsgrond is voor asiel. Wel kan, als de asielzoeker een zekere bewijsdrempel heeft bereikt, de bewijslast overgaan op de IND die dan moet aantonen dat betrokkene toch niet voor asiel in aanmerking komt. Uit artikel 4 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 31 lid 5 Vreemdelingenwet volgt dat als asielzoekers aannemelijk hebben gemaakt in het verleden te zijn onderworpen aan ernstige mensenrechtenschendingen, dat “een duidelijke aanwijzing” is dat zij voor asiel in aanmerking komen. De IND kan dat dan wel weerleggen, namelijk als zij “goede redenen” aanvoert om aan te tonen dat die mensenrechtschendingen zich niet zullen herhalen (artikel 31 lid 5 Vreemdelingenwet). Het is maar de vraag of het schrappen van deze bepaling veel gevolgen zal hebben, omdat zij iets voor de hand liggends onder woorden brengt. Als iemand voor vertrek uit het land van herkomst door de politie werd gezocht, valt behoudens tegenbewijs aan te nemen dat dat nog steeds het geval is.

Landenbeleid
In deel C7 van de Vreemdelingencirculaire is voor een aantal landen vastgelegd voor welke groepen of gebieden een verhoogd risico geldt, het zogenaamde landenbeleid. Voor sommige gebieden geldt dat eenieder die daaruit afkomstig is (en niet in een ander deel van het land een veilig heenkomen kan zoeken) voor asiel in aanmerking komt. Het gaat dan om gebieden waar sprake is van zeer intensief geweld in het kader van een burgeroorlog, en wel zo intensief dat iedereen in dat gebied een reëel risico loopt erdoor geraakt te worden.  Voor die asielzoekers geldt dus inderdaad, zoals het Hoofdlijnenakkoord stelt, dat het aan de IND is om aan te tonen dat de asielzoeker niet in aanmerking komt voor asiel. Op dit moment geldt zulk beleid voor delen van de Democratische Republiek Congo, Kameroen en Mali.

Met het schrappen van de desbetreffende passages uit de Vreemdelingencirculaire zou echter niet bereikt worden dat de bewijslastverdeling wezenlijk verandert. Dat in beginsel asiel moet worden verleend aan personen afkomstig uit gebieden waar zo’n geweldsituatie heerst, volgt uit artikel 15(c) van de Kwalificatierichtlijn, artikel 29 lid 1 Vreemdelingenwet en uit rechtspraak van Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest Sufi en Elmi). Ook na wijziging van de Vreemdelingencirculaire blijft Nederland gehouden daar uitvoering aan te geven. Zodra in rechte is vastgesteld dat in een bepaald gebied zo’n geweldsituatie heerst, kunnen anderen uit dat gebied zich daarop beroepen.

Groepenbeleid
Daarnaast bepaalt het huidige landenbeleid dat personen die tot bepaalde groepen behoren in beginsel in aanmerking komen voor een asielstatus. Momenteel geldt dat voor onder meer Syriërs in het buitenland, tenzij zij actieve aanhangers van het regime zijn of om andere reden geen gevaar lopen en voor personen uit gebieden in Somalië die onder controle staan van Al-Shabaab. Deze risico-inschatting maakt de staatsecretaris op basis van informatie zoals ambtsberichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook het EU Asielagentschap EUAA stelt in ‘country guidance’ over Syrië en Somalië dat een groot aantal categorieën personen die door het Syrische regime of Al-Shabaab als oppositioneel of afwijkend gezien worden, in beginsel voor een asielstatus in aanmerking komen.

Ten slotte is er nog andersoortig groepenbeleid. De Vreemdelingencirculaire wijst ook “risicogroepen” (voor de toepassing van de vluchtelingendefinitie en “kwetsbare minderheidsgroepen” (voor subsidiaire bescherming) aan. Het gaat dan bijvoorbeeld ten aanzien van Rusland om LHBTI’s, Jehova’s getuigen en politieke activisten, mensenrechtenactivisten en personen die actief zijn in de journalistiek die kritiek leveren op de autoriteiten. Hier geldt niet dat de bewijslast is omgekeerd en het aan de IND is om aan te tonen dat deze personen niet voor asiel in aanmerking komen. Wie tot zo’n groep behoort, moet tenminste “geringe indicaties” aannemelijk manken. Zulke personen hoeven dus niet aan te tonen dat zij al aan ernstige mensenrechtenschendingen waren blootgesteld. Als zij eerdere negatieve aandacht van de autoriteiten aannemelijk maken, kan dat al voldoende zijn om de bewijslast om te keren, en het dus aan de IND is om aan te tonen dat zij, in weerwil van die negatieve aandacht, toch geen gevaar lopen.

Risico- en kwetsbare minderheidsgroepen zijn categorieën van Nederlandse makelij, zij volgen dus niet uit internationaal of Unierecht. Dat betekent dat deze groepen per direct geschrapt kunnen worden. Overigens had de demissionaire staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie al in maart 2024 aangekondigd dit beleid te willen schrappen.

Conclusie
De stelling in het Hoofdlijnenakkoord dat het Nederlandse inwilligingspercentage de laatste jaren boven het Europese gemiddelde lag klopt. De stelling dat de bewijslast op de IND rust om te bewijzen dat een asielzoeker niet voor asiel in aanmerking komt is in zijn algemeenheid niet juist, maar is wel verdedigbaar waar het gaat om bepaald landenbeleid. Het gaat daarbij om beleid waarin gebieden zijn aangewezen waarvan alle inwoners geacht worden een groot risico te lopen, en beleid waarin bepaalde groepen zijn benoemd waarvan alle leden voor een status in aanmerking komen. De aanwijzing van die gebieden en groepen volgt uit internationaal- en Unierechtelijke normen, en is daarmee geen vrije nationale bevoegdheid die een nieuw bewindspersoon naar eigen goeddunken ongedaan kan maken.