De (her)invoering van een tweestatusstelsel

910

In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Het derde blog gaat over de (her)invoering van een zogenoemd ‘tweestatusstelsel’.
Door Thomas Spijkerboer

Wat is een meerstatussystem?
Op 7 juli 2023 viel het kabinet naar aanleiding van onenigheid tussen de regeringspartijen over migratiebeleid. Een van de discussiepunten was het invoeren van een tweestatusstelsel. Een meerstatussysteem houdt in dat er onderscheid gemaakt wordt tussen asielzoekers op grond van hun status.

Binnen het Europese en Nederlandse vreemdelingenrecht zijn er twee gronden om asiel te verlenen: asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie van het VN-vluchtelingenverdrag en asielzoekers die subsidiaire bescherming ontvangen. Asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie hebben gegronde vrees om te worden vervolgd wegens hun ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging. Te denken valt aan vervolging van etnische groepen, politieke dissidenten of mensen die vanwege hun seksuele voorkeur risico lopen op de doodstraf. Ontvangers van subsidiaire bescherming, daarentegen, ontvluchten een bedreiging van hun leven of persoon als gevolg van willekeurig oorlogsgeweld.

Op dit moment worden asielzoekers, ongeacht onder welke van de twee verleningsgronden ze vallen, gelijk behandeld. Dit wordt ook wel een éénstatusstelsel genoemd. Zo kunnen ze onder dezelfde omstandigheden nareis aanvragen die hereniging met hun familieleden mogelijk maakt, en na dezelfde termijn naturaliseren. Onder een tweestatusstelsel zou dit veranderen en zouden Verdragsvluchtelingen gunstiger behandeld worden dan mensen met subsidiaire bescherming. Het tweestatusstelsel is voor Nederland geen nieuw fenomeen. Het Nederlandse vreemdelingenrecht kende tot 2001 verschillende asielstatussen. Hoe is het éénstatusstelsel tot stand gekomen, wat waren de redenen om in 2001 het tweestatusstelsel af te schaffen, en welke gevolgen zou het herinvoeren van een tweestatusstelsel hebben?

Het meerstatussysteem
Op grond van de Vreemdelingenwet die vanaf 1967 gold konden vreemdelingen worden toegelaten als vluchteling als zij aan de vluchtelingendefinitie van het VN-vluchtelingenverdrag voldeden. In de eerste helft van de jaren zeventig voegde de regering daar een nieuwe buitenwettelijke status aan toe, die de B-status ging heten. Deze werd verleend aan asielzoekers die volgens de Raad van State verdragsvluchteling waren, maar die de regering niet als zodanig wilde toelaten. Dat kon destijds nog, de regering kon “contrair gaan” en een uitspraak van de Raad van State niet uitvoeren. Sinds de inwerkingtreding van de Wet Algemene rechtspraak overheidsbeschikkingen (Arob, een rudimentaire voorloper van de huidige Algemene wet bestuursrecht) in 1976 kan dat niet meer en zijn uitspraken van de Raad van State bindend. De oorsprong van de B-status waren Amerikaanse en Portugese dienstweigeraars die niet wilden worden ingezet in de koloniale oorlogen in respectievelijk Vietnam, en Angola en Mozambique. In 1974 werd de B-status vastgelegd in een uitspraak van de Raad van State.

In de tweede helft van de jaren zeventig ging de staatssecretaris van justitie er toe over om aan asielzoekers aan wie de staatssecretaris geen A-status (toelating als vluchteling) en ook geen B-status wilde verlenen, wel een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden te geven. Die verblijfsvergunning ging al gauw de C-status heten. Deze werd onder meer verleend aan uit Turkije gevluchte Christenen. In 1994 voegde de wetgever daar nog de voorwaardelijke vergunning tot verblijf (de vvtv) aan toe, die bijvoorbeeld aan Bosniërs werd verleend. In de praktijk was nog sprake van een vijfde ‘status’, uitstel van vertrek. Het ging hier om een vorm van gedogen, dat wil zeggen het op beleidsmatige gronden (vanwege de situatie in het land van herkomst) niet verwijderen van vreemdelingen die op zich wel verwijderd zouden kunnen worden, maar die de staatssecretaris uit beleidsoverwegingen (bijv. spanning binnen de coalitie) niet wilde verwijderen.

Kort samengevat bleek de staatssecretaris na elke formalisering van een verblijfsstatus behoefte te hebben aan een niet geformaliseerde manier om asielzoekers verblijf toe te staan. Deze permanente aangroei van lagere statussen werd wel “statusinflatie” of “de statuscarrousel” genoemd. Deze behoefte hing soms samen met rechterlijke uitspraken (denk aan de Raad van State en dienstweigeraars), soms met onenigheid binnen de coalitie (bijv. de Christen-Turken).

Verschillende rechtsposities
De verschillende statussen hadden flinke gevolgen voor de rechtspositie van de betrokkenen. De A-status was de sterkste status. Het verschil tussen de A-status enerzijds en de B- en C-status anderzijds zat hem vooral in gezinshereniging. Zo stelde de wet weinig vereisten voor een A-statushouder om gezinshereniging aan te vragen met zijn familie. Voor de C-status gold daarentegen een inkomens- en huisvestingseis. Een ander belangrijk voorbeeld is naturalisatie. Zo gold destijds voor mensen met een A-status een kortere wachttermijn dan voor houders van een B- of C-status. Houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf konden in het geheel niet aan gezinshereniging doen, en bovendien kon deze vvtv met één algemene beleidsbeslissing worden ingetrokken, omdat de verleningsgrond ook van algemene aard was.

Doorprocederen: cijfers
Dit complexe systeem leidde op drie manieren tot veel extra werk voor ambtenaren, rechtshulpverleners en de rechterlijke macht. Ten eerste leidde de invoering van elke nieuwe status tot onduidelijkheid en onzekerheid, waaraan pas na jaren procederen een eind kwam als alle nieuwe rechtsvragen door de hoogste rechter waren beslecht. Ten tweede moesten ambtenaren en rechters niet alleen beslissen óf iemand voor verblijf in aanmerking kwam, maar zo ja ook op basis van welke verleningsgrond. Het kostte tijd om dat uit te denken en te motiveren. Ten derde gingen asielzoekers niet alleen in beroep als hun aanvraag in zijn geheel werd afgewezen, maar ook als zij een lagere status kregen. Zoals hierboven bleek, hadden ze veel te winnen bij een “hogere” status. Uit een onderzoek uit 2001 dat de rechtssociologen Nienke Doornbos en Kees Groenendijk in 2001 in het Nederlands Juristenblad publiceerden blijkt dat mensen wier asielverzoek geheel werd afgewezen in 64% van de gevallen een rechtsmiddel aanwendden; 49% van de mensen die een C-status kreeg procedeerden door voor een A-status, en mensen die een vvtv kregen deden dat in maar liefst 96% van de gevallen. De B-status was destijds al weer afgeschaft en komt dus niet in deze cijfers voor. Afhankelijk van de categorie had het eerste rechtsmiddel (een bezwaarschrift) succes in 11% tot 29% van de gevallen succes; daarna kon beroep bij de rechtbank worden ingesteld, waar asielzoekers wederom een deel van de zaken wonnen.

Blijkens de Memorie van Toelichting van de Vreemdelingenwet 2000 waren er twee redenen om van deze situatie afscheid te nemen en het éénstatussysteem in te voeren:

  1. Vereenvoudiging, en daarmee een mogelijke verkorting van de periode die IND nodig heeft om te beoordelen of de aanvraag kan worden ingewilligd; en
  2. het voorkomen van doorprocederen.

Kan doorprocederen in een tweestatussysteem worden voorkomen?
Onder het oude meerstatussysteem  werden in de rechtspraak en door de wetgever wel pogingen ondernomen om ‘doorprocederen’ onmogelijk te maken, maar die stuitten af op fundamentele rechtsbeginselen. Op grond van de huidige Algemene wet bestuursrecht staat tegen een besluit van de overheid bezwaar en beroep open. Op zichzelf is het mogelijk om bepaalde besluiten daar van uit te sluiten. In de Vreemdelingenwet kan bijvoorbeeld een bepaling worden opgenomen die het besluit waarbij een vreemdeling de nieuwe B-status wordt verleend, terwijl de A-status wordt geweigerd, uitsluit van bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Maar zo’n uitsluiting van de Awb betekent niet dat er in het geheel geen rechtsmiddel open staat. De burgerlijke rechter is namelijk bevoegd kennis te nemen van geschillen met de overheid als daarvoor niet een andere met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open staat. Zoals de Hoge Raad in het Changoe-arrest uit 1992 overwoog: “Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden.”

Het is moeilijk voorstelbaar hoe de Hoge Raad van dit nationaalrechtelijke fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunt zou kunnen afwijken. Volgens dit beginsel moet rechtsbescherming tegen de overheid altijd mogelijk zijn, en wordt dit desnoods geboden door de burgerlijke rechter als zogenaamde restrechter. Bovendien vloeit ook uit internationaal recht voort dat beroep op de rechter mogelijk moet zijn als een individu een gemotiveerde claim heeft dat een grondrecht geschonden is. Dit is met name vastgelegd in het recht op een effectief rechtsmiddel in artikel 13 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens, artikel 47 van het Grondrechtenhandvest van de EU, en artikel 2(3) van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten. Hoewel de Hoge Raad in het Changoe-arrest spreekt van “de burger” geldt het recht op een effectief rechtsmiddel zowel volgens Nederlands constitutioneel recht als volgens internationale mensenrechtenverdragen voor iedereen die zich in de Nederlandse rechtsmacht bevindt. Dat betekent in ieder geval dat iedereen die zich feitelijk op Nederlands grondgebied bevindt (inclusief de transitzone op Schiphol) dit recht heeft.

De nieuwe regering heeft zelf ook aangegeven dat zij zich aan zulke fundamentele normen wil houden. In het verslag van informateur Plasterk van 13 december 2023 staat dat de nieuwe regering zich zal houden aan de Grondwet, wetten, verdragen, Europees en internationaal recht en rechtsbeginselen. Rechterlijke uitspraken worden nageleefd. Onafhankelijke instituties, waaronder de rechtspraak, zullen worden beschermd en versterkt. Het Hoofdlijnenakkoord herhaalt dat de democratische rechtsstaat een “onmisbare randvoorwaarde” vormt.

Welke gevolgen zal de (her)invoering van een tweestatusstelsel hebben?
Het idee achter de invoering van een tweestatussysteem is om mensen die subsidiaire bescherming ontvangen minder rechten te geven dan mensen die onder de vluchtelingendefinitie vallen. Dit kan namelijk tot op zekere hoogte op grond van het Unierecht.  Een goed voorbeeld hiervan is nareis. Bij nareis hoeft een vluchteling niet te voldoen aan het middelenvereiste, wat gezinshereniging vergemakkelijkt. De Gezinsherenigingsrichtlijn verplicht alleen tot nareis voor vluchtelingen. Dit betekent dat na de invoering van een tweestatusstelsel gezinshereniging voor mensen met subsidiaire bescherming moeilijker kan worden gemaakt .

Het recht op bescherming van gezin en familie is wel een fundamenteel recht. Dit recht is vastgelegd in artikel 8 EVRM, artikel 7 van het EU Grondrechtenhandvest, en artikel 17 IVBPR (maar gek genoeg niet in de Nederlandse Grondwet, al heeft de SGP een voorstel ingediend voor Grondwetswijziging). Dit betekent dat mensen met een subsidiaire beschermingsstatus een duidelijk belang hebben om door te procederen. Zelfs als de mogelijkheden voor mensen met subsidiaire bescherming om door te procederen bij de vreemdelingenrechter zou worden beperkt, leidt dat er toe dat een rechtsgang bij de burgerlijke rechter open staat (zie o.m. het Changoe-arrest). Procedures bij de burgerlijke rechters worden in drie instanties beslist (Rechtbank, Gerechtshof, Hoge Raad), en kunnen daarom veel tijd in beslag nemen. Bovendien zou dit er toe leiden dat twee verschillende rechters (de bestuursrechter en de burgerlijke rechter) bevoegd worden in vreemdelingenzaken – een situatie die allerlei tijdrovende complicaties oplevert waaraan de wijziging van de Vreemdelingenwet van 1994 een einde maakte.

Conclusie
Het éénstatussysteem werd ingevoerd om het beslisproces van de IND te vereenvoudigen en daarmee de beslistermijn te verkorten; en om doorprocederen onnodig en daarmee onmogelijk te maken, en zo de procedure te verkorten. Het invoeren van een tweestatussysteem draait deze voordelen terug.  Het is juridisch niet mogelijk om het doorprocederen van iemand die in plaats van de A-status een B-status heeft gekregen te verhinderen. Invoering van het tweestatussysteem zal daarom leiden tot verlenging van de beslisprocedures van de IND. Ook zullen er meer procedures bij de rechtbank en de Raad van State gevoerd worden, waardoor die naar alle waarschijnlijkheid langer gaan duren. Omdat mensen daardoor langer in de opvang zullen verblijven, raakt het opvangsysteem verder verstopt. En dat terwijl IND en COA ook zonder dergelijk extra werk en verlenging van de procedures al overbelast zijn.