Per 1 januari 2015 hoeft het asielrelaas van een asielzoeker die geen documenten kan overleggen niet langer ‘positief overtuigend’ te zijn. Voortaan vindt een ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ plaats. De beleidswijziging loopt vooruit op een wetswijziging in juli 2015, waarmee de Europese Asielprocedurerichtlijn moet worden geïmplementeerd. Wat houdt deze beleidswijziging precies in?
Door Karen Geertsema
Geloofwaardigheid van een asielrelaas
In een eerder blog is al eens uiteengezet waarom het moeilijk is om bij een asielaanvraag vast te stellen wat de feiten zijn. De asielaanvrager is mogelijk in allerijl gevlucht, zonder van alle gebeurtenissen bewijsstukken – als die er al zijn – mee te nemen. Asielzoekers zijn vaak afkomstig uit landen in oorlog. De algemene berichtgeving over gebeurtenissen in die landen is vaak onvolledig of laat. De zwakke bewijspositie van de asielaanvrager geldt als uitgangspunt in het internationale vluchtelingenrecht. Bij de beoordeling van een asielaanvraag gaat het dan ook niet om de vraag wat er echt gebeurd is, maar of een asielrelaas geloofwaardig is en of dit geloofwaardige asielrelaas aanleiding is om bescherming te verlenen.
Naast eventuele documenten zijn de verklaringen van de asielzoeker daarvoor richtinggevend. De asielaanvrager vertelt zijn of haar verhaal aan een ambtenaar van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Vervolgens beoordeelt de IND aan de hand van de schriftelijke verslagen van het verhaal of de verklaringen samenhangend en consistent zijn en overeenstemmen met algemene informatie over het land van herkomst. Zo komt de IND tot het oordeel of een relaas geloofwaardig is. Pas als (een deel van) het relaas geloofwaardig is, beoordeelt de ambtenaar of bescherming verleend moet worden.
In de loop van de jaren heeft de wetgever, maar ook de IND zelf, steeds meer beleid ontwikkeld om de bestuurlijke beoordeling van de geloofwaardigheid te stroomlijnen. De asielzoeker heeft recht op een onpartijdige, niet vooringenomen ambtenaar. Beleidsregels kunnen helpen iedere schijn van vooringenomenheid te vermijden. In de praktijk blijkt de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van groot belang te zijn bij de vormgeving van het beleid. Zo introduceerde de Afdeling in een uitspraak van 2003 het vereiste van de ‘positieve overtuigingskracht’. Voor documentloze asielzoekers betekende dit vereiste een extra barrière om op basis van hun verhaal te kunnen worden geloofd. Volgens de Afdeling doet het feit dat een asielzoeker toerekenbaar geen documenten bij zich heeft afbreuk aan de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker. Vandaar de verzwaarde bewijslast.
Het beleid tot 1 januari 2015: positieve overtuigingskracht
De Afdeling overwoog in 2003 dat een relaas geloofwaardig is: “indien de asielzoeker alle hem gestelde vragen zo volledig mogelijk heeft beantwoord en het relaas op hoofdlijnen innerlijk consistent en niet-onaannemelijk is en strookt met wat over de algemene situatie in het land van herkomst bekend is.” Daarnaast overwoog de Afdeling dat als het aan de asielzoeker is toe te rekenen dat geen documenten worden overgelegd (en andere omstandigheden, zoals genoemd in artikel 31 tweede lid onder a tot en met f Vreemdelingenwet 2000), voor hem een zwaardere bewijslast geldt. In die gevallen mogen “in het relaas ook geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen; van het asielrelaas moet dan een positieve overtuigingskracht uitgaan.”
Deze rechterlijke overwegingen zijn letterlijk overgenomen in de beleidsregels van de Staatssecretaris zoals die golden tot 1 januari van dit jaar. De IND moet eerst beoordelen of het aan de asielaanvrager is toe te rekenen dat bepaalde documenten ontbreken en moet vervolgens beslissen of van de verklaringen positieve overtuigingskracht moet uitgaan. Indien het relaas positief overtuigend moet zijn, is een enkele vaagheid, bevreemding wekkende verklaring of ongerijmdheid al voldoende om het gehele relaas ongeloofwaardig te beschouwen. Soms gaat het daarbij om details van het asielrelaas. Zo werd een asielverzoek van een bekende Iraanse karateka, die wel documenten bij zich had om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen maar niet om zijn reisroute te onderbouwen, ongeloofwaardig bevonden, omdat hij zich niet goed kon herinneren of hij één of twee keer per telefoon was bedreigd.
De rechterlijke toets van het oordeel van de IND over de geloofwaardigheid van het asielrelaas is terughoudend, marginaal, zie eerdergenoemd blog. Deze toets beperkt zich tot de vraag of het bestuurlijk oordeel redelijk is. De rechter geeft geen eigen oordeel over de geloofwaardigheid maar controleert of de besluitvorming zorgvuldig is en of de schriftelijke motivering in het besluit de conclusie dat een relaas ongeloofwaardig is, kan dragen. Zo moest de IND het besluit over de bekende karateka opnieuw motiveren omdat onvoldoende duidelijk was of de IND had onderzocht wat de risico’s waren voor een bekende sporter bij terugkeer naar Iran, ongeacht dat het relaas verder ongeloofwaardig was.
Wetswijziging: volledige en ex nunc toetsing door de rechter
De herziene Asielprocedurerichtlijn bepaalt dat de rechterlijke toetsing van een bestuurlijk besluit over een asielaanvraag ‘volledig en ex nunc’ (zie ook ons blog) moet zijn. De Nederlandse wetgever wijzigt daarom de Vreemdelingenwet, en grijpt dit moment aan om tegelijkertijd de bestuurlijke beslissystematiek aan te passen: “Met het oog op het door de richtlijn vereiste volledige en ex nunc onderzoek door de rechtbank in eerste aanleg, is het van groot belang om de toetsing van de geloofwaardigheid zo inzichtelijk mogelijk te maken. Door de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling wordt de kenbaarheid van de afwegingen verbeterd. Dit kan het onderzoek van de rechtbank vergemakkelijken in zoverre dat naarmate een beschikking beter is gemotiveerd, voor de rechtbank meer inzichtelijk wordt hoe de IND tot zijn besluit is gekomen.” Het leerstuk van de positieve overtuigingskracht wordt losgelaten en een ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ komt daarvoor in de plaats. De wetgever denkt dat “wanneer de motivering van het besluit voor de rechtbank helder en overtuigend is, de behoefte aan een nader onderzoek naar de geloofwaardigheid beperkt zal zijn”. Om in aanloop naar de nieuwe – intensievere- rechterlijke toets alvast te wennen aan de nieuwe werkwijze, is het beleid over de beoordeling van de geloofwaardigheid al per 1 januari 2015 aangepast.
Het beleid per 1 januari 2015: de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
De nieuwe werkinstructie van de IND en de aangepaste Vreemdelingencirculaire geven samen een helder beeld van de wijze waarop een ambtenaar de geloofwaardigheid van een asielrelaas moet beoordelen. Veel daarvan is herkenbaar uit het vroegere beleid, zoals de vereiste consistentie in verklaringen. Nieuw is het uitgangspunt waarmee de beoordeling begint. Waar onder het oude beleid de beoordeling altijd begon met de vraag of toerekenbaar documenten ontbraken, moeten onder het nieuwe beleid allereerst de ‘relevante elementen’ worden vastgesteld. Een relevant element is een aspect uit het asielrelaas dat in verband is te brengen met de wettelijke gronden voor het verlenen van bescherming. De kern van de asielaanvraag, namelijk of er bescherming nodig is, staat daarmee weer centraal.
Nadat de IND-ambtenaar de relevante elementen heeft vastgesteld, beoordeelt hij de geloofwaardigheid van deze elementen. De werkinstructie heeft als doelstelling dat deze beoordeling objectief, gestructureerd en transparant wordt uitgevoerd. Zij heeft daarvoor als hulpmiddel ‘geloofwaardigheidsindicatoren’ geformuleerd. Documenten spelen alleen nog een rol in relatie tot een relevant element. Een niet geloofwaardige reisroute naar Nederland kan op deze manier geen invloed hebben op bijvoorbeeld verklaringen over een ontsnapping uit gevangenschap. Onder het oude beleid was dat wel mogelijk.
Is sprake van een nieuw beoordelingskader?
Op dit moment moet de Afdeling zich buigen over de vraag of het nieuwe beleid een inhoudelijk nieuw beoordelingskader behelst. De rechtbanken Amsterdam, Zwolle en Arnhem hebben geoordeeld dat sprake is van een materieel nieuw beoordelingskader, terwijl de Staatssecretaris en de rechtbank Den Bosch van mening zijn dat geen sprake is van een nieuw kader, maar slechts van een verbetering van de motivering van de bestuurlijke besluiten. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel benadrukte de wetgever dat geen materiele wijziging plaatsvindt. De wetgever reageerde daarmee op het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), waarin wordt gesteld dat wel sprake is van een nieuw beoordelingskader. De vraag is relevant voor oude aanvragen die zijn afgewezen op grond van een niet positief overtuigend asielrelaas en wellicht onder het nieuwe beoordelingskader wel geloofwaardig zouden worden bevonden. De Staatssecretaris stelde hoger beroep in tegen de uitspraken van de rechtbanken Amsterdam en Arnhem. De Afdeling spreekt binnenkort het laatste woord over deze kwestie.
De rechterlijke toets tot 20 juli 2015
Tot de inwerkingtreding van de wetswijzing op 20 juli 2015 blijft de rechterlijke toetsing van het bestuurlijke oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas terughoudend. De rechter moet tot die tijd wel toetsen of de IND de geloofwaardigheid van het asielrelaas conform het nieuwe beleid heeft beoordeeld. Dat betekent dat de rechterlijke toetsing waarschijnlijk nu al intensiever wordt dan daarvoor. De werkinstructie geeft objectieve maatstaven aan de hand waarvan de rechter de motivering van het bestuurlijk oordeel over de geloofwaardigheid kan toetsen. Zo zal de rechter moeten toetsen of de relevante elementen zijn vastgesteld en of de geloofwaardigheid van die elementen is beoordeeld aan de hand van de gegeven indicatoren. Ook zal de rechter moeten toetsen of de bestuurlijke motivering voldoende inzicht geeft in de weging van de verschillende aspecten en of een conclusie is gegeven of een element geloofwaardig dan wel ongeloofwaardig is. Dat is nieuw omdat onder het oude beleid niet gemotiveerd hoefde te worden waarom een element wel geloofwaardig werd bevonden.
