Op 19 april 2015 verongelukte weer een migrantenboot voor de Libische kust, waarbij vermoedelijk 700 mensen om het leven kwamen. Dit was aanleiding voor de EU opnieuw een plan op te stellen om de smokkel van migranten te voorkomen. Eén van de maatregelen in dit tienpuntenplan is het vernietigen van smokkelboten. Kan dit juridisch gezien?
Door Lisa Komp
Bootvluchtelingen
Al jaren wordt de EU geconfronteerd met bootmigratie op de Middellandse Zee. Om de bootmigratie te beperken hebben EU lidstaten en FRONTEX, het Europese agentschap ter bewaking van de gezamenlijke buitengrenzen, de Middellandse Zee gepatrouilleerd en reddingsoperaties uitgevoerd. Zie hierover eerdere blogs die gingen over EU-grensdoden, bootmigratie op de Zwarte Zee, en de verplichting om migranten in nood te redden.
Tienpuntenplan
Tijdens een spoedberaad op 20 april 2015 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken en Justitie een tienpuntenplan gepresenteerd. Het doel van dit plan is eerst en vooral dat migranten niet naar Europa komen. Om dit te bereiken wordt een aantal nieuwe maatregelen voorgesteld en moeten de bestaande maatregelen worden versterkt. Zo moeten de FRONTEX patrouilles worden uitgebreid en moet het agentschap met andere EU agentschappen (EUROPOL, EASO en EUROJUST) samenwerken om meer informatie over de smokkelaars en hun praktijken te verzamelen. Verder wordt voorgesteld om onder leiding van FRONTEX een programma op te stellen, dat erop ziet migranten versneld naar hun land van herkomst terug te brengen. Bovendien wil de EU Italië en Griekenland ondersteunen bij de verwerking van asielaanvragen en dient er een plan te komen voor vrijwillige overname van vluchtelingen door andere EU landen. Voorts wordt een betere samenwerking met Afrikaanse landen beoogd. De meest opzienbarende maatregel is evenwel het idee om boten van mensensmokkelaars in Libië te vernietigen. Dit voorstel wordt verder uitgewerkt in een recent gepubliceerd crisisplan.
Mag de EU smokkelboten vernietigen?
De EU stelt zich op het standpunt dat zij gerechtigd is smokkelboten te vernietigen en beroept zich daarbij op een internationaal verdrag dat tot doel heeft de migrantensmokkel aan banden te leggen. Dit verdrag sluit aan bij het VN-Zeerechtverdrag en maakt een onderscheid tussen boten die de vlag van een staat voeren en boten die dat niet doen. Een boot die een vlag voert wordt geacht de nationaliteit van zijn vlaggenstaat te hebben. Vaak varen kleine bootjes die door smokkelaars worden gebruikt zonder vlag, maar dit is niet altijd het geval. In het verdrag staat dat een staat ‘noodzakelijke maatregelen’ mag nemen tegen migrantenboten zonder vlag. In het verdrag staat niet expliciet dat het vernietigen van boten als zo’n ‘noodzakelijke maatregel’ valt aan te merken, duidelijk is evenwel dat de EU vindt dat dit daaronder valt te scharen. Met boten die wel de vlag van een andere staat voeren, ligt de zaak echter ingewikkelder. Daartegen mag een staat namelijk alleen actie ondernemen, indien het daartoe toestemming heeft gekregen van de vlaggenstaat van het schip. Het valt te verwachten dat deze toestemming in de praktijk niet altijd gegeven zal worden of dat het proces om toestemming te krijgen vertraging veroorzaakt.
Mag de EU bootjes op Libisch grondgebied vernietigen?
In haar crisisdocument stelt de EU dat het effectiever is om migrantenboten te vernietigen als zij nog dicht bij de kust zijn of zelfs nog in de haven liggen. Om dit te doen is het noodzakelijk om actie op Libisch grondgebied te nemen. Artikel 2, lid 4 van het VN‑Handvest verbiedt de EU-lidstaten echter om maatregelen op het grondgebied van een andere staat te nemen, tenzij deze daartoe toestemming heeft gegeven. In het geval van Libië is het voor de EU niet eenvoudig om deze toestemming te behalen. Na de val van de dictator Kadaffi in 2011 heerst onrust in het land en is er geen centrale regering. De chaos is zo groot dat een missie van de Verenigde Naties in het land actief is om de opbouw van een functionerende overheid te ondersteunen (UNSMIL). Onder deze omstandigheden is het voor de EU onduidelijk met wie zij afspraken omtrent een Europese missie op Libisch grondgebied kan maken en of deze afspraken kunnen worden nagekomen.
Vervangende toestemming van de VN Veiligheidsraad
De EU kan dus juridisch gezien niet zonder meer migrantenboten vernietigen indien deze de vlag van een andere staat voeren en kan ook niet zonder toestemming van Libië op Libisch grondgebied opereren. Dit is de reden dat EU-lidstaten op dit moment proberen om de VN Veiligheidsraad over te halen om haar toestemming voor de geplande missie te geven. De Veiligheidsraad is op basis van hoofdstuk VII van het VN‑Handvest namelijk de enige instantie die toestemming kan geven om inbreuk te maken op bepaalde soevereine rechten van andere staten. Met toestemming van de VN-veiligheidsraad zou de EU geen toestemming van de vlaggenstaat van een boot nodig hebben noch genoodzaakt zijn om toestemming van Libië te verkrijgen om op zijn grondgebied te mogen opereren. De raad kan deze toestemming echter alleen geven ter bescherming van de internationale vrede en veiligheid. De EU zal de leden van de Veiligheidsraad daarom ervan moeten overtuigen dat de bootmigratie over de Middellandse Zee een gevaar voor de internationale vrede en veiligheid is. Hoewel het niet onaannemelijk is dat dit standpunt door andere staten gedeeld wordt, is het desondanks niet duidelijk of de leden van de Veiligheidsraad met deze vergaande maatregelen zullen instemmen.
Praktische problemen
Er is ook een aantal praktische problemen bij de geplande vernietiging van boten. In eerste instantie betreft dit natuurlijk de veiligheid van migranten, vluchtelingen, en van de smokkelaars zelf die op de boten varen. Indien een boot op zee is, zullen uiteraard eerst alle mensen van boord moeten worden gehaald, voordat een boot vernietigd kan worden. Maar ook de vernietiging van een boot in de haven kan een gevaar voor mensenlevens opleveren. Hoewel de EU dit uitdrukkelijk onderkent in het crisis plan, zijn daarin geen concrete voorstellen gedaan hoe dit gevaar kan worden beperkt. Het tweede probleem is dat een smokkelboot zich lang niet altijd eenvoudig van een vissersboot laat onderscheiden. De smokkelaars vertrekken immers uit havensteden waar ook vissers werken en gebruiken vaak boten die zij van vissers hebben gekocht. Hoe de EU precies onderscheid wil maken tussen vissersboten en smokkelboten is niet duidelijk.
Conclusie
De EU mag niet zonder meer smokkelboten vernietigen. Internationaal recht dwingt de Unie om de toestemming van andere betroffen staten te verkrijgen. Als dit in de praktijk moeilijk is zal de EU haar plan alleen kunnen verwezenlijken, indien zij daartoe door de VN Veiligheidsraad gemachtigd wordt. Hoe de EU wil voorkomen dat mensen daarbij omkomen of dat vissersboten vernietigd worden is nog niet duidelijk.
