Opvang in de regio: strijd met internationaal recht?

701

In een recente migratienota bepleit de VVD te stoppen met het verlenen van asiel in Europa aan niet-Europeanen. In plaats daarvan moeten vluchtelingen worden opgevangen in de regio van herkomst. Is dit plan te verenigen met internationaal asielrecht en is opvang in de regio praktisch haalbaar?

Door Hemme Battjes

Het plan van de VVD
Op 22 maart publiceerde de VVD een migratienota met de titel De (buiten)grenzen van Europa. Daarin signaleert de VVD dat grote aantallen immigranten omkomen bij de poging de Middellandse Zee over te steken en dat het aantal asielaanvragen in Europa toeneemt. Uitbreiding van de grensbewaking kan geen soelaas bieden. Om deze en andere redenen concludeert de nota dat het huidige migratiesysteem onhoudbaar is.

De VVD zoekt de oplossing in opvang in de regio. Er moet geen asiel meer worden verleend aan wie op eigen initiatief naar de Europese Unie reist. In plaats daarvan moeten veilige havens gecreëerd worden, dat wil zeggen opvang moet worden geboden in landen in de regio van herkomst van asielzoekers. Vandaar zouden deze vluchtelingen sneller naar huis kunnen terugkeren als de situatie er verbetert, en zich ook makkelijker kunnen aanpassen aan sociale en culturele omstandigheden. Europese landen zouden nog wel op eigen initiatief vluchtelingen kunnen uitnodigen zich hier te vestigen.

Juridische haalbaarheid
Zijn de plannen in de Migratienota verenigbaar met internationale verplichtingen ten aanzien van asiel? Een aantal EU-richtlijnen verplicht tot behandeling van asielaanvragen in Europa en zal dus gewijzigd moeten worden. Omdat de Migratienota uitgaat van een Europese aanpak blijven die obstakels hier buiten beschouwing en wordt nader ingegaan op internationaal recht.

De kern van het internationale asielrecht is het verbod op refoulement. Die regel vloeit voort uit een aantal door alle EU lidstaten ondertekende verdragen.[1] De migratienota van de VVD geeft uitdrukkelijk aan dat dat verbod geëerbiedigd moet worden. Het verbod op refoulement staat niet in de weg aan uitzetting naar een ander land, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan.

Asielprocedure in Europa blijft
Ten eerste mag er in dat andere land geen nieuw gevaar op onmenselijke behandeling zijn. Dat betekent dat ook als aan alle overige voorwaarden voldaan is, er na uitvoering van het plan van de VVD altijd een asielprocedure in Europa zal moeten blijven bestaan. Het is namelijk onmogelijk om met zekerheid te stellen dat een bepaald land voor geen enkele persoon gevaarlijk zal zijn. Zo zou bijvoorbeeld Senegal in het algemeen misschien wel veilig zijn voor Congolezen die geweld in Oost-Congo ontvluchten, maar mogelijk weer niet voor vrouwen die vrouwenbesnijdenis te vrezen hebben. Zelfs binnen de Europese Unie zijn op dit moment niet alle lidstaten bij voorbaat als veilig aan te merken. Overdracht van asielzoekers aan Griekenland is strijdig met het refoulementverbod van artikel 3 EVRM, en overdracht van gezinnen met kinderen aan Italië is alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Voor zover het plan van de VVD afschaffing van alle asielprocedures in Europa zou omvatten zou het dus strijdig zijn met internationaal recht.

Indirect refoulement
Ten tweede moet de asielzoeker die uit Europa naar het veilige land wordt gestuurd zich daar kunnen vestigen. Als die zekerheid er niet is, en de vreemdeling dus geen mogelijkheid heeft zich te vestigen in het veilige land, zal hij mogelijk geen andere uitweg zien dan terugkeren naar het land van herkomst waar hij onmenselijke behandeling vreesde. In zo’n geval komt uitzetting uit Europa naar de veilige haven indirect neer op uitzetting naar het land van herkomst – en ook dat is onder de refoulement-verboden niet toegestaan.

Uit dit verbod op indirect refoulement vloeien nogal wat eisen voort waaraan het veilige land moet voldoen. Ten eerste moet de asielprocedure in dat land voldoen aan de eisen die voortvloeien uit (onder meer) het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, zoals toetsing van een afwijzing van een asielaanvraag door de rechter. Verder moet tijdens de asielprocedure opvang geboden worden. En indien asiel wordt verleend, moet de vreemdeling aanspraak kunnen maken op de rechten uit het Vluchtelingenverdrag: toegang tot de arbeidsmarkt, minderjarigen moeten toegang hebben tot onderwijs en zo voorts.

Praktische haalbaarheid
Het plan van de VVD doet sterk denken aan eerdere voorstellen voor wat werd genoemd “opvang in de regio” of “external processing”. Zo stelde de Britse premier Blair al in 2002 iets dergelijks voor, en heeft de Adviescommissie Vreemdelingenzaken in 2010 op verzoek van minister Leers een advies over dit onderwerp uitgebracht.[2] En al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw kent de Vreemdelingenwet de mogelijkheid asielverzoeken af te wijzen als de asielzoeker naar een land kan worden uitgezet waarlangs hij naar Nederland is gereisd. Zo komen Afghanen en Irakezen dikwijls via Turkije in Europa. Toch zijn de ideeën voor opvang in de regio nooit verder uitgewerkt in Europa en wordt zelden of nooit gebruik gemaakt van de mogelijkheid een asielzoeker terug te sturen naar zo’n land van doorreis. De redenen zijn niet zozeer juridisch als wel praktisch van aard: het land van opvang of doorreis moet wel meewerken. Daartoe blijken landen niet zo gauw bereid. En op grond van het internationale asielrecht hebben zij daartoe ook geen enkele verplichting. Een Syriër is voor de Libanese staat evenzeer een vreemdeling als voor Nederland.

De Migratienota suggereert dat landen in Afrika mogelijk bereid zullen zijn tot medewerking als dat een criterium wordt voor het verlenen van ontwikkelingshulp of het sluiten van handelsovereenkomsten. Daarnaast gaat de nota uit van een soort bijzondere verplichting van Afrikaanse landen om vluchtelingen uit de eigen regio op te vangen en stelt de nota dat Europa wel bereid blijft vluchtelingen uit Europa op te vangen. Het internationale asielrecht kent het begrip regio echter niet, laat staan een bijzondere verplichting van landen jegens vluchtelingen uit de eigen regio. Hetzelfde geldt voor het Europese asielrecht. Dat is weliswaar regionaal voor zover het alleen Europese staten bindt, de verplichting om bescherming te bieden geldt ongeacht de nationaliteit van de asielzoeker.

[1] Het betreft het Vluchtelingenverdrag van 1951 (artikel 33), het Anti-Folterverdrag (artikel 3), het Internationaal Verdrag voor Burgerlijke en Politieke Rechten (artikel 7) en het Europees Verdrag voor de Rechten van de mens (artikel 3). Daarnaast is het beginsel vastgelegd in het Handvest van Grondrechten van de EU (artikel 18).
[2] Overigens heeft de auteur van dit blog aan dit ACVZ-advies meegewerkt.