Minder geld naar UNRWA: wat zijn de gevolgen voor het recht op asiel van Palestijnen?

842

Eerder legde Verblijfblog uit hoe Palestijnen worden uitgesloten van het Vluchtelingenverdrag doordat zij in aanmerking komen voor steun van UNRWA. UNRWA staat op dit moment onder druk doordat meerdere staten hun steun hebben opgeschort. Welke consequenties kan dit hebben voor het recht op asiel van Palestijnen binnen en buiten Gaza als UNRWA geen bescherming meer kan bieden?

Door Isabella Leroy en Irma Lammers

Verschillende landen, waaronder de VS en Nederland, hebben hun financiële steun aan UNRWA stopgezet. UNRWA, de United Nations Relief and Works Agency, biedt humanitaire hulp aan de ongeveer 5,9 miljoen geregistreerde Palestijnse vluchtelingen die onder haar mandaat vallen in Gaza, de Westelijke Jordaanoever, Jordanië, Libanon en Syrië. Het stopzetten van de financiering volgde op Israëls vooralsnog onbewezen beschuldiging dat twaalf UNRWA-medewerkers betrokken zouden zijn geweest bij de aanvallen van 7 oktober.

Het Internationale Gerechtshof (ICJ) oordeelde dat Israël in Gaza daden pleegt die mogelijk in strijd zijn met de Genocideconventie. In Gaza hebben Israëlische aanvallen sinds 7 oktober meer dan 33.000 Palestijnen gedood en 80.000 Palestijnen verwond. Ongeveer 1,7 miljoen Palestijnen in Gaza zijn ontheemd. Volgens Francesca Albanese, de speciale VN-rapporteur voor de bezette Palestijnse Gebieden, is het besluit om de financiering van de UNRWA stop te zetten waarschijnlijk een schending van de verplichtingen op grond van het Genocideverdrag. De instabiele situatie in Gaza en UNRWA’s financiële problemen hebben beide impact op de uitvoering van het mandaat van de organisatie en daarmee mogelijk gevolgen voor Palestijnse vluchtelingen uit Gaza en de overige mandaatgebieden die asiel willen aanvragen.

Op 1 april heeft de Europese Commissie aangekondigd door te gaan met de financiering van UNRWA en daarnaast aanvullende noodfinanciering voor het Rode Kruis en de Rode Halve Maan zal bieden. Verschillende landen, waaronder Canada en Zweden, hebben recent besloten toch door te gaan met financiële steun. Er blijft echter een groot begrotingsgat over, doordat de VS, de belangrijkste donor, de financiering tot in ieder geval maart 2025opschort. Dit heeft mogelijk gevolgen voor alle Palestijnse vluchtelingen die onder het mandaat van UNRWA vallen. Daarnaast is het voor UNRWA moeilijk om voldoende hulp te bieden aan Palestijnen in Gaza, door aanhoudende Israëlische bombardementen en het afsluiten van grensovergangen, wat mogelijk gevolgen heeft voor Palestijnse vluchtelingen uit Gaza die asiel willen aanvragen.

Uitsluiting van Palestijnen als vluchtelingen onder het Vluchtelingenverdrag
Een belangrijk juridisch instrument voor de bescherming van Palestijnen is het Vluchtelingenverdrag uit 1951. Dit verdrag definieert in het eerste artikel een vluchteling als een persoon die een landsgrens heeft overgestoken om aan vervolging te ontkomen. Op het eerste gezicht zouden staatloze Palestijnen die Gaza ontvluchten onder deze definitie vallen. Ten tijde van het opstellen van het Vluchtelingenverdrag werden Palestijnen echter expliciet uitgesloten van de reikwijdte van deze definitie. Artikel 1(D) werd toegevoegd, om ieder persoon die “bescherming of hulp ontvangt van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties” uit te sluiten. Met andere instellingen werd verwezen naar UNRWA, wat betekent dat Palestijnen die bescherming of hulp ontvangen van UNRWA niet als vluchtelingen worden erkend. Belangrijk is echter dat het Verdrag ook stelt dat wanneer “die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden (…) de betrokkene op grond van dit feit recht heeft op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn”. Deze formulering is overgenomen in de Europese Kwalificatierichtlijn, het instrument dat asiel in de EU regelt.

Nationale rechtbanken verschillen in interpretaties over de vraag wanneer de uitsluitingsclausule niet langer van toepassing is op Palestijnen. Het Hof van Justitie, de rechterlijke instantie die uitspraak doet over het EU-recht, interpreteert deze bepaling als volgt. Een Palestijn kan alleen in aanmerking komen voor internationale bescherming wanneer zij wordt gedwongen het mandaatgebied van de UNRWA te verlaten omdat zij een ernstig, persoonlijk, risico loopt en de UNRWA niet in staat is hulp of bescherming te bieden, of omdat het onmogelijk is voor UNRWA om haar taken uit te voeren. Volgens deze redenering komen Palestijnen alleen in aanmerking voor vluchtelingenstatus in de EU-lidstaten als ze kunnen bewijzen dat ze een mandaatgebied zijn ontvlucht waar de UNRWA hen niet langer hulp kon bieden.

In 2021 oordeelde de Afdeling dat de staatssecretaris de zorgelijke humanitaire situatie in Gaza onvoldoende had meegenomen in zijn besluit op een asielaanvraag van een Palestijnse vluchteling uit Gaza. Volgens de Afdeling heeft UNRWA, naast het beschermen van Palestijnse vluchtelingen tegen een schending van art. 3 van het EVRM, de taak om hun welzijn en ontwikkeling te dienen. De rechtbank Den Haag besloot in 2022 dat niet eenduidig was geblekendat UNRWA in staat was basisdiensten op het gebied van gezondheid, onderwijs, noodhulp en sociale diensten te bieden aan Palestijnse vluchtelingen in Libanon.

De uitsluitingsclausule betekent echter niet dat geen van de mechanismen van het Vluchtelingenverdrag op Palestijnen van toepassing is – met name het verbod op refoulement is van toepassing op alle vluchtelingen en betekent dat mensen de bij een grens aankomen niet teruggestuurd mogen worden naar een situatie waar zij zich in levensgevaar zouden bevinden.

Gevolgen voor vluchtelingenstatus Palestijnen
Al voor 7 oktober bestonden er volgens de Advocaat-Generaal van het HvJ-EU “twijfels of staatlozen van Palestijnse afkomst zouden kunnen worden verplicht terug te keren naar [Gaza]” gezien de ernstige humanitaire situatie. Inmiddels wordt het door het voortdurende conflict en hevige bombardementen steeds moeilijker voor UNRWA om bescherming aan Palestijnen in Gaza te bieden. Palestijnen die Gaza ontvluchten komen hierdoor waarschijnlijk in aanmerking voor vluchtelingenstatus, in het licht van UNRWA’s beperkte operationele capaciteit in Gaza.

Door de opgeschorte financiering heeft de VN-organisatie daarnaast nog slechts voldoende financiële middelen om tot eind mei operationeel te blijven. Aangezien de UNRWA niet in staat zou zijn Palestijnen in de hele regio hulp of bescherming te bieden, zouden Palestijnen die gedwongen zijn de regio te ontvluchten in Europa in aanmerking komen voor een asielstatus op grond van de Kwalificatierichtlijn. Mocht de UNRWA op langere termijn niet in staat zijn om bescherming of hulp te, dan zou dit impliceren dat de uitsluitingsclausule niet meer van toepassing is op Palestijnen in het hele mandaatgebied, en dus niet alleen in Gaza.

Wanneer een lidstaat heeft vastgesteld dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is opgehouden,  wordt een Palestijnse verzoeker om internationale bescherming als vluchteling erkend door de lidstaat. De Palestijn hoeft dan niet nader te bewijzen dat zij een gegronde vrees voor vervolging heeft, zoals andere asielzoekers dat wel moeten doen. Zij moet alleen aantonen dat ze niet onder een van de andere uitsluitingsclausules van het Vluchtelingenverdrag valt. Als UNRWA dus geen feitelijke hulp en bescherming meer kan bieden aan Palestijnen in haar mandaatgebied, zou dit automatisch leiden tot strengere verplichtingen om de vluchtelingenstatus te verlenen aan Palestijnse vluchtelingen, voor de EU en andere staten die het Vluchtelingenverdrag hebben getekend.

Nederland heeft sinds 19 december besloten een besluit- en vertrekmoratorium in te stellen voor Palestijnse asielzoekers uit de Palestijnse Gebieden. Gedurende zes maanden wordt er niet beslist op asielaanvragen van Palestijnen vanwege “onzekerheid over de situatie in het land van herkomst”.