Europese Hof voor de Rechten van de Mens: discriminatieverbod stelt grenzen aan integratie-eisen

1594

De Grote Kamer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft onlangs beslist dat Deense integratie-eisen voor gezinsmigranten in strijd zijn met het verbod van discriminatie. Het Hof schept meer duidelijkheid over de ruimte die lidstaten hebben om integratievoorwaarden te stellen aan gezinsmigranten. Wat betekent dit precies?

Door Karin de Vries

Waar ging de zaak over?
De zaak Biao tegen Denemarken ging over de Deense voorwaarden voor gezinshereniging, in het bijzonder het bindingsvereiste en de 28-jaarsregel. Het bindingsvereiste hield in de gezinsleden samen meer banden moeten hebben met Denemarken dan met een ander land. De 28-jaarsregel vormde een uitzondering op het bindingsvereiste voor Denen die al 28 jaar of langer de Deense nationaliteit hadden. Het bindingsvereiste werd in 2000 ingevoerd om te voorkomen dat gezinsmigratie tot integratieproblemen zou leiden. De overheid wilde dit vereiste echter niet tegenwerpen aan Deense expats, die tijdens hun verblijf in het buitenland waren getrouwd en met hun buitenlandse partner wilden terugkeren naar Denemarken. Om die reden werd in 2004 de 28-jaarsregel ingevoerd.

Hoe oordeelde het Hof?
De Kamer van het EHRM die de zaak in 2014 behandelde was verdeeld over de vraag of Denen van buitenlandse afkomst door deze voorwaarden werden gediscrimineerd. Een meerderheid van vier van de zeven rechters was toen van oordeel dat er geen sprake was van discriminatie. De overige drie rechters kwamen tot de tegenovergestelde conclusie. De uitspraak werd besproken in ons eerdere blog: “Gezinsmigratiebeleid discriminatoir?”.

Na het arrest uit 2014 werd de zaak, op verzoek van de klagers, doorverwezen naar de Grote Kamer van het EHRM die op 24 mei 2016 besliste dat de Deense wetgeving wél discrimineert. De uitspraak van de Grote Kamer is definitief, aangezien tegen uitspraken van de Grote Kamer hoger beroep niet mogelijk is. Twaalf van de zeventien rechters stemden met dit oordeel in.

In de uitspraak van de Grote Kamer is een aantal elementen van belang. In de eerste plaats acht de Grote Kamer de effecten van de Deense regels beslissend voor de vraag of er sprake is van discriminatie. In de Deense wetgeving werd niet rechtstreeks verwezen naar de etnische afkomst van Denen die om gezinshereniging verzoeken: bepalend was of zij 28 jaar de Deense nationaliteit hadden gehad. Volgens de Kamer maakten de regels daarom geen onderscheid naar etniciteit. De Grote Kamer benadrukt echter dat het gebruikte criterium nadelig uitpakt voor Denen die de Deense nationaliteit niet door geboorte hebben gekregen, maar op latere leeftijd door naturalisatie. Dit zijn, aldus de Grote Kamer, vaak Denen van buitenlandse afkomst. Indirect is de afkomst van de verzoeker dus wel bepalend voor de vraag of gezinshereniging wordt toegestaan. Dit levert een etnisch onderscheid op, dat alleen toelaatbaar is als er zwaarwegende redenen voor bestaan die los staan van etnische afkomst.

Een tweede belangrijk element is dat de Grote Kamer de Deense overheid tegenwerpt dat de regels over gezinshereniging gebaseerd zijn op stereotype denkbeelden over migranten en etnische minderheden. Bij het maken van de regels had de regering overwogen dat ‘het “huwelijkspatroon” van Denen van niet-Deense afkomst eraan bijdraagt dat zij, meer dan anderen, blijven steken in isolement en onaangepastheid ten aanzien van de Deense samenleving. Dit patroon staat aan de integratie van nieuwkomers in de weg’ [onze vert.].

De Grote Kamer wijst erop dat gegeneraliseerde aannames en vooroordelen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor ongelijke behandeling van genaturaliseerde staatsburgers. Bovendien vindt de Grote Kamer de 28-jaarsregel niet geschikt om de mate van binding met Denemarken te bepalen, wanneer daarbij geen rekening wordt gehouden met andere factoren. Zo verbleef meneer Biao al meer dan tien jaar in Denemarken en had hij een zoon met de Deense nationaliteit.

De uitspraak van de Grote Kamer maakt duidelijk dat het discriminatieverbod méér inhoudt dan een gebod om neutrale wetgeving te maken. Staten mogen voorwaarden stellen aan gezinshereniging, maar mogen dat niet doen op basis van vooroordelen en zij moeten rekening houden met de nadelige effecten van regelgeving voor etnische minderheden.

Wat betekent de uitspraak voor Nederland?
In Nederland geldt voor gezinshereniging geen bindingsvereiste, zoals in Denemarken. Voor gezinsherenigers gelden andere eisen: zo moeten zij voldoende inkomen hebben en moet de gezinsmigrant het inburgeringsexamen in het buitenland met succes afleggen. Zie hierover onze eerdere blogs: “Mogen migranten zonder inburgeringsdiploma in Nederland blijven?” en “Inburgering in het buitenland en gezinshereniging”. De overwegingen uit het Biao­-arrest van de Grote Kamer zijn ook voor Nederland relevant. Zo maakt het arrest duidelijk dat een onderscheid naar nationale afkomst (Deens of niet-Deens) door het EHRM wordt aangemerkt als onderscheid naar etniciteit, waarvoor een zwaarwegende rechtvaardiging vereist is. Hetzelfde geldt wellicht voor het onderscheid tussen westerse en niet-westerse migranten, dat door Nederland bij de inburgering in het buitenland wordt gemaakt.

In de tweede plaats zijn het vooral Nederlanders van buitenlandse afkomst die door de regels voor gezinshereniging worden belemmerd in hun huwelijkskeuze. Voor bijvoorbeeld Marokkaanse Nederlanders geldt dat zij relatief – hoewel steeds minder –vaak met een huwelijkspartner uit het land van herkomst trouwen. Uit het arrest Biao blijkt dat het benadelen van migrantengroepen, ook door neutraal geformuleerde regels, niet is toegestaan zonder dat daarvoor een sterke rechtvaardiging bestaat. Bij de invoering van het inburgeringsexamen in het buitenland heeft de Nederlandse wetgever tenslotte, net als de  Deense regering, overwogen dat de integratie in Nederland wordt belemmerd indien tweede-generatiemigranten een huwelijkspartner uit het land van herkomst halen. Uit het arrest Biao blijkt dat deze overweging geen rechtvaardiging vormt voor het beperken van gezinshereniging door Nederlanders van buitenlandse afkomst.