Inburgering in het buitenland en gezinshereniging

Wie zich op basis van gezinsherenigingsregels wil voegen bij zijn of haar partner in Nederland moet in het land van herkomst integratietoetsen met succes afronden. Maar wat als iemand vanwege omstandigheden niet in staat is het examen af te leggen? Of de kosten van het examen niet kan dragen?

Door Karin de Vries en Laurens Meijer

Bij gezinshereniging is één van de vereisten dat de partner die naar Nederland wil komen voldoende kennis heeft van de Nederlandse taal en samenleving. Hiertoe worden inburgeringsexamens afgenomen in het land van herkomst met als doel de integratie van de derdelander in Nederland voor diens komst in gang te zetten. Recentelijk is het beleid ten aanzien van het afleggen van het inburgeringsexamen in het buitenland aangepast. Deze aanpassing volgde op het arrest K. en A. van het EU Hof van Justitie, waarin het Hof oordeelde dat het Nederlandse beleid ten aanzien van inburgering in het buitenland in strijd kwam met de Gezinsherenigingsrichtlijn (zie een eerder blog).

Het oude beleid
In het oude beleid, dat gold tot eind 2015, was het mogelijk om een beroep op de hardheidsclausule te doen wanneer men voor een uitzondering op de inburgeringsplicht in aanmerking wilde komen. Daarvoor moest de vreemdeling aantonen dat er sprake was van ‘een onbillijkheid van overwegende aard’. De clausule werd in 2011 in de wet opgenomen, nadat de Nationale ombudsman in een rapport kritiek had geuit op de rigide toepassing van het inburgeringsvereiste. Voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule diende degene die ontheffing van het inburgeringsexamen aanvroeg aan te tonen dat er sprake was van een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden, waardoor het redelijkerwijs niet mogelijk was om voor het examen te slagen. Met andere woorden, er moest sprake zijn van een situatie waarin de omstandigheden gezamenlijk de drempel van de ‘onbillijkheid van overwegende aard’ haalden.

Dat dit nog niet eenvoudig was, blijkt uit de cijfers: een beroep op de hardheidsclausule werd in ongeveer de helft van de gevallen geweigerd. Naast de hardheidsclausule bestaat ook de mogelijkheid van ontheffing op medische gronden (bijvoorbeeld vanwege ernstige geestelijke of lichamelijke problemen), maar ook deze mogelijkheid werd niet vaak gebruikt (zie Monitor basisexamen inburgering buitenland 2015-1).

Bron: Monitor basisexamen inburgering buitenland 2015-1, onderzoeks- en adviesbureau Significant in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (4 november 2015).

Aan dit beleid kwam een einde met de zaak K. en A. Daarin oordeelde het Europese Hof van Justitie dat de Nederlandse hardheidsclausule te restrictief werd gehanteerd. Volgens het Hof moet ontheffing ook mogelijk zijn in gevallen waarin een enkele omstandigheid, zoals bijvoorbeeld het opleidingsniveau of de gezondheidstoestand van de examenkandidaat, ertoe leidt dat het behalen van het inburgeringsexamen onmogelijk of uiterst moeilijk wordt. De eis dat de vreemdeling een combinatie van zeer bijzondere omstandigheden moet aantonen, gaat te ver, aldus het Hof. Het Hof vond het inburgeringsexamen in het buitenland bovendien te duur (zie ons eerdere blog).

Wat is er veranderd aan het beleid?
De regering is eind 2015 in actie gekomen door de Vreemdelingencirculaire 2000 (B) art. B.1/4.7 aan te passen. Ingevoegd is dat ‘in het individuele geval een persoonlijke afweging gemaakt dient te worden van de gehele persoonlijke situatie van de kandidaat’. In dezelfde bepaling is uit de zaak K. en A. overgenomen ‘De inspanningen (pogingen en voorbereidingen) van de vreemdeling mogen niet zo lang duren dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt.’ Het examen moet dan ook voor iedereen toegankelijk zijn, zowel financieel als inhoudelijk. De kosten voor het materiaal en het afleggen van de examens zijn daarom verlaagd. De prijs van het totale examen wordt verlaagd van €350,- naar €150,- en ook de prijs van de deelexamens gaat omlaag (€60,- voor de Spreken, €40,- voor Kennis van de Nederlandse Samenleving) en wordt daar gelijk aan die in Nederland. Het zelfstudiepakket gaat €25,- kosten en de digitale versie is gratis te downloaden.

Naast deze kostenverlaging wordt de hardheidsclausule voortaan ruimer toegepast. Bij de beoordeling of de vreemdeling ontheven kan worden van het inburgeringsexamen in het buitenland betrekt de IND waar relevant de volgende bijzondere omstandigheden (zie Vreemdelingencirculaire 2000 (B) paragraaf B1/4.7):

• de getoonde wil van de vreemdeling om voor het examen te slagen;
• de geleverde inspanningen van de vreemdelingen om zich voor te bereiden op en te kunnen slagen voor het basisexamen inburgering. De behaalde scores voor een examenonderdeel kunnen een indicatie geven voor de geleverde omstandigheden.

Als bijzondere individuele omstandigheden kunnen (een combinatie van) de volgende (niet-limitatieve lijst van) aspecten gelden:

• De vreemdeling heeft een geestelijke of lichamelijke belemmering;
• Onveilige situatie in het land van herkomst. De vreemdeling zal zelf moeten aangeven wat dat betekent voor zijn individuele situatie;
• Het niet beschikbaar zijn van cursusmateriaal geschikt voor de vreemdeling;
• Acute omstandigheden in de situatie van gezinsleden in Nederland die de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk maken;
• De gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden;
• De reeds gemaakte kosten ter voorbereiding en/of het afleggen van het basisexamen;
• De financiële situatie van de betrokken gezinsleden;
• Opleidingsniveau / analfabetisme; het gratis beschikbaar gestelde lespakket bevat een alfabetiseringscursus.
• Leeftijd;
• Zorg voor afhankelijke gezinsleden in land van herkomst;
• Duur van het huwelijk/relatie;
• Tijdsverloop sinds start inspanningen tot gezinshereniging;
• Beschikbaarheid van faciliteiten ter ondersteuning (bijvoorbeeld mogelijkheden tot het volgen van een cursus);
• De mogelijkheid om het basisexamen af te leggen in het land van herkomst of bestendig verblijf;
• De reisafstand naar de diplomatieke post.

Dat de genoemde omstandigheden zich voordoen zal door de vreemdeling zelf moeten worden aangevoerd en onderbouwd.

Wat zijn de te verwachten gevolgen?
Uit de cijfers blijkt dat de helft van de beroepen op de oude hardheidsclausule niet slaagde. De verruiming van de gronden waarop ontheffing kan worden verleend zal er naar verwachting toe leiden dat verzoeken om ontheffing vaker toegekend zullen worden, waardoor het inburgeringsexamen in minder gevallen een obstakel zal vormen voor gezinshereniging. Het nieuwe beleid geeft een uitgebreide opsomming van omstandigheden waarmee de minister rekening moet houden en stelt niet langer de eis dat slechts een combinatie van omstandigheden tot een ontheffing kan leiden. De minister houdt echter vrijheid bij de waardering van de verschillende omstandigheden: wanneer iemands gezondheid zo slecht is, of het dichtstbijzijnde consulaat zo slecht bereikbaar, dat niet gevraagd kan worden om het examen af te leggen is op basis van het beleid niet gegeven. Hoe groot het effect van het nieuwe beleid zal zijn is daarom moeilijk op voorhand te zeggen.

Is het nieuwe beleid wel in overeenstemming met het Europese recht?
Het Hof van Justitie van de EU heeft in het arrest K. en A. duidelijk gemaakt dat de oude toepassing van de hardheidsclausule te streng was en heeft een algemeen criterium gegeven waaraan het nieuwe beleid moet voldoen (‘gezinshereniging mag niet onmogelijk of uiterst moeilijk worden gemaakt’). Het Hof heeft daarbij een aantal omstandigheden genoemd waarmee de lidstaten, bij de beoordeling van een verzoek om ontheffing, in ieder geval rekening moeten houden. Dit zijn de leeftijd, het opleidingsniveau, de financiële situatie en de gezondheidstoestand van de vreemdeling. Zowel het door het Hof genoemde criterium als de afzonderlijke omstandigheden zijn in het nieuwe beleid verwerkt. Over de verdere invulling en toepassing hiervan geeft het arrest K. en A. geen duidelijkheid. Of het nieuwe beleid wél aan de eisen van het Europese recht voldoet zal daarom ook in de toekomst moeten blijken.

Ontheffing bij ongeletterdheid?
Een vraag die zich, in het licht van het arrest K. en A., wel voordoet is of het nieuwe beleid voldoende ruimte biedt om ontheffing te verlenen aan ongeletterde en zeer laagopgeleide vreemdelingen, voor wie het inburgeringsexamen buitenland een belangrijke drempel vormt voor gezinshereniging. Deze drempel is in 2011 verder verhoogd: sindsdien wordt niet alleen de mondelinge taalvaardigheid van de kandidaat getoetst maar wordt ook een Toets Geletterdheid en Begrijpend Lezen (Toets GBL) afgenomen. Tegelijk met de invoering van deze toets werd een alfabetiseringscursus opgenomen in het zelfstudiepakket.

Uit de Monitor inburgering buitenland 2015-1 blijkt dat er een steeds kleiner verschil is tussen de slagingspercentages van hoog- en laagopgeleiden. In de eerste helft van 2014 was dat verschil 23%, in de eerste helft van 2015 nog maar 11%. Ook slaagden kandidaten die het Latijnse schrift beheersten in de eerste helft van 2015 nauwelijks vaker voor het examen dan kandidaten voor wie dat niet gold (het verschil bedroeg 1%). Tegelijkertijd bleek dat in de eerste helft van 2015 95% van de kandidaten het Latijnse schrift beheerste, tegen 81% van de kandidaten in de eerste helft van 2014. Verreweg de meeste kandidaten die in de eerste helft van 2015 het examen aflegden waren dus al geletterd in het Latijnse schrift.

Bij de invoering van de Toets GBL stelde de regering stelde zich op het standpunt dat deze toets, met behulp van het zelfstudiepakket, ook haalbaar zou zijn voor ongeletterde en laagopgeleide inburgeraars. Ongeletterdheid of een laag opleidingsniveau werden daarom niet aangemerkt als zelfstandige gronden voor ontheffing. In het nieuwe beleid is dit evenmin het geval. Opleidingsniveau en analfabetisme worden in dit nieuwe beleid wel genoemd als bijzondere individuele omstandigheden die, al dan niet in combinatie met andere gronden, tot ontheffing kunnen leiden. Voor het verlenen van ontheffing is echter uiteindelijk bepalend of de vreemdeling aantoonbaar inspanningen heeft verricht om het examen te halen. Ook ongeletterde of zeer laagopgeleide vreemdelingen zullen in beginsel het examen (meermaals) moeten afleggen voordat wordt aangenomen dat zij daarvoor niet kunnen slagen. In het arrest K. en A. heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie zich over deze mogelijkheid niet uitgesproken. Het arrest laat echter wel de ruimte om, in een eventueel toekomstig arrest, vast te stellen dat de mogelijkheid van gezinshereniging in een dergelijke situatie ‘uiterst moeilijk’ wordt gemaakt.