Op 26 november 2015, een jaar na de publicatie van de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten, doen de hoogste Nederlandse rechters uitspraak over de opvang van migranten zonder verblijfsvergunning. Wat houden deze uitspraken precies in? En wat zijn de gevolgen?
Lieneke Slingenberg en Elles Besselsen
Hoe zat het ook alweer?
In november 2014 werd de uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) gepubliceerd. Het ECSR oordeelde dat Nederland in strijd met het Sociaal Handvest handelt door migranten zonder verblijfsrecht geen opvang te bieden. Het bieden van opvang aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen mag bovendien niet afhankelijk zijn van de voorwaarde om mee te werken aan terugkeer, aldus het ECSR. Zie hierover ons eerdere blog. De Nederlandse regering kon zich niet vinden in deze beslissing en wachtte de reactie van het Comité van Ministers af voordat zij eventuele voorzieningen zou treffen. Deze groep migranten zouden immers niet onder de reikwijdte van het Handvest vallen.
Na de uitspraak van het ECSR nam de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep in december 2014 een voorlopige beslissing dat gemeenten nachtopvang met een bed, douche, avondmaaltijd en ontbijt moesten bieden aan migranten zonder verblijfsrecht, in ieder geval tot twee maanden na de resolutie van het Comité van Ministers. Zie voor de precieze betekenis van deze uitspraak ons eerdere blog.
In april 2015 verschenen de aanbevelingen van het Comité van Ministers, die evenwel niet de gehoopte duidelijkheid brachten. De resolutie bleek voor velerlei uitleg vatbaar, zie ons blog voor nadere duiding. In ieder geval moest Nederland Europa informeren over de ontwikkelingen op het gebied van opvang van migranten zonder verblijfsvergunning.
Bed, bad, broodakkoord
In reactie op de resolutie van het Comité van Ministers presenteerde het kabinet op 22 april 2015 na moeizame onderhandelingen het bed, bad, broodakkoord. Daarin staat, kort gezegd, dat de Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) in Ter Apel wordt opengesteld voor migranten zonder verblijfsrecht, onder voorwaarde dat zij meewerken aan terugkeer naar hun land van herkomst. Wanneer dit niet langer het geval is, wordt hij alsnog uit de opvang gezet. In een aantal aangewezen gemeenten zou voorafgaand aan het verblijf in VBL, voor “een beperkt aantal weken” ook opvang worden geboden. Hiervoor geldt geen voorwaarde in de vorm van terugkeerbereidheid, wel wordt tijdens de opvang geprobeerd om de terugkeerbereidheid te stimuleren. Alleen bij “oprechte en aantoonbare terugkeerbereidheid” wordt de opvang voortgezet in Ter Apel. Andere gemeenten die dan nog steeds opvang bieden, zouden onder meer gekort worden op hun budget voor integratie van migranten mét een verblijfsvergunning.
Het kabinet wilde dit akkoord op 1 november 2015 definitief vaststellen. Gemeenten waren echter zeer kritisch, met name over de tijdelijkheid van de opvang en het beperkt aantal gemeenten dat opvang mag bieden, en hebben aangegeven eerst meer duidelijkheid te willen hebben over het juridisch kader. Op 29 oktober 2015 meldde de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in een brief aan de Kamer de rechtelijke uitspraken van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep te willen afwachten. Deze uitspraken volgden op 26 november 2015.
Wat oordeelden lagere rechters?
Voordat de hoogste rechters oordeelden in deze zaken lieten diverse lagere rechters zich uit over het recht op opvang. Zo oordeelde de rechtbank Amsterdam op 8 mei 2015 dat het recht op opvang voor migranten zonder verblijfsstatus een onvoorwaardelijk recht is. Omdat het aanbod van het rijk in de VBL op voorwaarde van meewerken aan terugkeer niet volstaat, zijn de gemeenten verplicht om op grond van de Wet maatschappelijke opvang (Wmo) opvang te (blijven) bieden. Gemeenten hebben immers een zorgplicht voor diegenen die niet voor zichzelf kunnen zorgen en niet voor wettelijke voorzieningen in aanmerking komen. Op diezelfde dag oordeelde rechtbank Midden-Nederland echter dat een vrouw geen aanspraak maakte op maatschappelijke opvang omdat zij feitelijk onderdak kreeg in een VBL.
De zaak bij de Centrale Raad van Beroep
In oktober 2015 vonden de zittingen plaats bij de Centrale Raad van Beroep. Het betrof het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam op 8 mei 2015 en de bodemprocedure in de zaak waarover de voorzieningenrechter in december 2014 een voorlopige uitspraak had gedaan. Het ging in deze zaken over uitgeprocedeerde asielzoekers in Amsterdam. De gemeente had hun verzoeken om maatschappelijke opvang afgewezen: zij vond de opvang een zaak van de rijksoverheid. De verzoeken aan de staatssecretaris om leefgeld en opvang waren echter eveneens afgewezen, omdat zij opvang in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL) hadden kunnen krijgen wanneer zij zouden meewerken aan vertrek. De Centrale Raad moest beantwoorden of voor deze mensen een onvoorwaardelijk recht op opvang bestaat en of de gemeente deze opvang moet bieden bij een gebrek aan voorliggende rijksvoorzieningen.
De zaak bij de Raad van State
In de zaak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ging het over een uitgeprocedeerde vreemdeling die de rijksoverheid had verzocht hem opvang en leefgeld te bieden. Ook hij kreeg onderdak aangeboden in een VBL als hij zou meewerken aan zijn vertrek uit Nederland. De vraag die de Afdeling moest beantwoorden was of deze voorwaardelijke opvang volstaat in het licht van het nationaal en internationaal recht.
Twee rechtscolleges, één beslissing
De Afdeling en de Centrale Raad moesten zich dus buigen over min of meer dezelfde vraag: Hebben migranten zonder verblijfsvergunning een onvoorwaardelijk recht op opvang? Om een eenduidig antwoord te bereiken, hebben rechters van beide colleges over en weer deelgenomen aan de zittingen op 16 september 2015 en 8 oktober 2015. Dit is een unicum en laat zien wat het belang van deze uitspraken is.
Beslissing
De Afdeling en de Centrale Raad oordelen dat het bieden van opvang in een VBL onder voorwaarde van meewerken aan terugkeer in het algemeen voldoet aan de mensenrechtelijke normen. Onder bijzondere omstandigheden mag de voorwaarde van meewerken aan terugkeer echter niet worden gesteld. Dit is het geval indien de vreemdeling, vanwege zijn psychische gesteldheid, niet in staat is de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Als een vreemdeling dus niet in staat wordt geacht te overzien dat zijn weigering om mee te werken aan terugkeer betekent dat hij geen opvang krijgt, dan mag niet bij voorbaat de voorwaarde tot meewerken aan zijn opvang worden gesteld. Volgens de Afdeling is het ‘aan die vreemdeling om aan zijn verzoek zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen’. De bewijslast voor het aantonen van bijzondere omstandigheden ligt hiermee op de vreemdeling.
Is er een verschil met de uitspraak van het Comité?
Het ECSR was in de genoemde uitspraak uit november 2014 van oordeel dat het bieden van opvang in een VBL niet voldoende is in het licht van de verplichtingen van Nederland onder het Europees Sociaal Handvest (ESH). Twee redenen leken hiervoor doorslaggevend. Ten eerste omdat vreemdelingen geen juridisch afdwingbaar individueel recht op deze opvang hebben. Ten tweede omdat het bieden van opvang niet afhankelijk mag worden gemaakt van de bereidheid om mee te werken aan terugkeer, aldus het ECSR. Dit oordeel wordt in de uitspraken van de Afdeling en de Centrale Raad niet gevolgd.
Beide rechters oordelen dat het oordeel van het ECSR weliswaar gezaghebbend is, maar niet juridisch bindend voor Nederland. Omdat de bepalingen van het Europees Sociaal Handvest volgens beide rechters niet ‘een ieder verbindend’ zijn, kunnen zij niet rechtstreeks aan die bepalingen toetsen. Het oordeel van het ECSR wordt wél door de rechters betrokken bij de uitleg van de verplichtingen van Nederland onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), een verdrag waar rechters in Nederland wel rechtstreeks aan toetsen.
In eerdere uitspraken van de Afdeling en de Centrale Raad was al vastgesteld dat uit het EVRM onder bepaalde omstandigheden voortvloeit dat staten opvang moeten bieden aan onrechtmatige verblijvende vreemdelingen. Volgens de Afdeling is het opleggen van een verplichting om mee te werken hiermee niet in strijd (r.o. 3.5). Uit ‘het oogpunt van zorgvuldigheid’ moet de staatssecretaris echter in bijzondere omstandigheden afzien van het bij voorbaat opleggen van een dergelijke verplichting (r.o. 3.7). Volgens de Centrale Raad wordt met deze uitkomst recht gedaan aan het oordeel van het ECSR (r.o. 5.11).
Het ontbreken van een wettelijke grondslag voor de opvang die wordt aangeboden in de VBL komt in de uitspraak van de Afdeling niet aan de orde. De Centrale Raad oordeelt dat dit geen probleem is, omdat ervan kan worden uitgegaan dat een onrechtmatig verblijvende vreemdeling van deze opvang gebruik kan maken. Deze voorziening is daarom voldoende in het licht van de mensenrechtelijke verplichtingen (r.o. 5.12).
En nu?
De regering is weer aan zet. Zij zal nu verder onderhandelen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over het BBB-akkoord. Uit deze uitspraken volgt dat het bieden van opvang in de VBL onder voorwaarde van meewerken aan terugkeer volgens de hoogste rechters voldoende is in het licht van de mensenrechtelijke verplichtingen van Nederland. Dat betekent dat als er opvang in de VBL beschikbaar is, gemeenten geen opvang op grond van de Wmo meer kunnen bieden. De noodzaak en grondslag voor maatschappelijke opvang is daarmee vervallen.
Uit de onderhandelingen moet blijken hoelang de vijf toegewezen gemeenten opvang voorafgaande aan de VBL kunnen bieden. Verder zal moeten blijken wat er moet gebeuren met vreemdelingen die wel meewerken aan terugkeer, maar langdurig onuitzetbaar blijken. Hoe in de praktijk zal worden getoetst of de vreemdeling daadwerkelijk bereid is mee te werken aan terugkeer moet worden afgewacht.
Ook moet worden afgewacht of de regeling van de opvang inderdaad zo sluitend is als de hoogste rechters stellen.
Opvang in de VBL wordt vooralsnog altijd gekoppeld aan het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel. Dat betekent dat de vreemdeling de gemeentegrenzen (van de gemeente waarin de VBL ligt) niet mag overschrijden. Een vraag die nog niet is beantwoord in deze uitspraken is in hoeverre het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel in alle gevallen gerechtvaardigd is.
