Wie asiel wil vragen in de Europese Unie moet eerst zorgen daar te komen. Veelal wordt daartoe gebruik gemaakt van mensensmokkelaars. Onlangs heeft de Advocaat-generaal bij het Hof van Justitie EU betoogd dat EU lidstaten verplicht zijn een visumaanvraag van asielzoekers in behandeling te nemen en in te willigen als afwijzing te gevaarlijk is.
Door Pieter Boeles
De zaak bij het Hof van Justitie is aangespannen namens twee Syriërs en hun drie minderjarige kinderen, die in Libanon om een visum hadden gevraagd voor drie maanden in België, met de bedoeling om binnen die periode drie maanden een asielverzoek in België in te dienen. Zie ook dit artikel van Verfassungsblog.de. De Belgische rechter had al in een andere vergelijkbare zaak geoordeeld dat de Belgische regering tot inwilliging van de visumaanvraag verplicht was, maar de Belgische staatssecretaris weigerde die uitspraak uit te voeren. Zowel die zaak en de zaak die nu bij het Hof van Justitie ligt, kan voor de hele Europese Unie grote gevolgen hebben. In het geding is de vraag of een legale weg moet worden geopend voor asielzoekers om uit het buitenland toegang tot een EU lidstaat te vragen voor het aanvragen van asiel. Een dergelijke mogelijkheid bestaat op dit moment niet. In de hoorzitting bij het Hof hebben de Europese Commissie en veertien lidstaten de gelegenheid gebruikt om te betogen dat dat zo moet blijven.
Advocaat-Generaal Mengozzi heeft thans in deze zaak een uitvoerig advies uitgebracht waarin hij recht tegen de opvatting van de lidstaten en de Europese Commissie ingaat. Hij baseert de verplichting van lidstaten om in omstandigheden van het onderhavige geval een visum te verstrekken op basis van artikel 25 van de Visum Code. In deze bepaling staat dat bij wijze van uitzondering, wanneer niet is voldaan aan de algemene voorwaarden ter verkrijging van een visum voor kort verblijf, toch een territoriaal beperkt visum moet worden afgegeven wanneer de betrokken lidstaat dit ‘op humanitaire gronden, nationaal belang, of internationale verplichtingen noodzakelijk acht’. De Commissie en lidstaten betoogden dat de Visum Code niet van toepassing is op het Syrische gezin, nu zij in feite een aanvraag deden voor een vergunning voor lang verblijf (asiel) en de Visum Code alleen regels stelt voor een visum van kort verblijf. Daarnaast stelden zij dat artikel 25 van de Visum Code een discretionaire bevoegdheid betreft en de lidstaten niet verplicht in het genoemde geval een territoriaal beperkt visum te verstrekken. De Advocaat-Generaal schuift deze argumenten van tafel en maakt duidelijk dat alle lidstaten bij de uitvoering van de Visum Code gebonden zijn aan het recht op non-refoulement en het recht op asiel zoals beschermd in artikel 4 en 18 van het Handvest. Hij schrijft dat het treurig stemt dat geen van deze veertien lidstaten heeft gewezen op de situatie waarin de aanvragers zich bevonden. “Het is in mijn ogen van wezenlijk belang, dat de lidstaten, in een tijd waarin de grenzen zich sluiten of muren worden opgericht, niet wegvluchten voor hun verantwoordelijkheden zoals die voortvloeien uit het recht van de Unie, of, als ik het zo zeggen mag, het recht van hun en van onze Unie”, aldus de Advocaat-generaal.
De Advocaat-Generaal meent dat het ingediende visumverzoek juridisch geldig is en dient te worden ingewilligd. Het is van belang om te zien dat de Advocaat-Generaal slechts adviseert, het Hof hoeft het niet op te volgen. Maar als het advies in zijn geheel wordt overgenomen dan zouden de consequenties ingrijpend kunnen zijn. Alle lidstaten waarvoor de EU Visumcode geldt, inclusief Nederland, zullen dan op grond van het Europese Unierecht verplicht zijn een humanitair visum te verstrekken aan aanvragers indien er serieuze en reële redenen zijn te vermoeden dat weigering van het document tot direct gevolg zal hebben dat de aanvrager zal worden blootgesteld aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing door hem een legale weg te ontnemen om zijn recht uit te oefenen om internationale bescherming in een lidstaat te vragen. Hieruit volgt dat zo’n visum niet hoeft te worden verstrekt aan migranten die niet zulke gevaren te duchten hebben en alleen voor economische redenen komen.
Het visum geldt slechts voor 90 dagen, en in die periode zal het asielverzoek moeten worden ingediend. Hoewel de Advocaat-Generaal dat niet zegt, ligt het voor de hand dat periode waarin de betrokkene in de lidstaat mag blijven ná de indiening van het asielverzoek niet meer tot 90 dagen beperkt zal zijn. De indiening van een asielaanvraag zal meebrengen dat de betrokkene dan de uitkomst van de asielprocedure mag afwachten net als iedere andere asielzoeker.
De tegenwerping van veel lidstaten, waaronder Nederland, dat zij zullen worden geconfronteerd met oncontroleerbare hoeveelheden asielaanvragen per visum moet volgens de Advocaat-Generaal worden genuanceerd. Hij wijst erop dat de betrokken Syriërs nogal wat moeite, kosten en risico’s hebben moeten trotseren om hun aanvraag in Libanon te kunnen indienen.
Hoe dan ook, de Advocaat-Generaal acht dit de enige waardige uitleg van het Unierecht in het licht van de universele en onschendbare waarden die ten grondslag liggen aan de Europese Unie. Hij wijst erop dat de Syrische vluchtelingen geen alternatief hadden: “Blijven in Syrië? Ondenkbaar. Zich met levensgevaar in handen stellen van gewetenloze mensensmokkelaars om te proberen Italië of Griekenland te bereiken? Niet te tolereren. Illegaal verblijven in Libanon zonder vooruitzicht op internationale bescherming en met zelfs het risico van terugzending naar Syrië? Ontoelaatbaar”.
Het advies kan verstrekkende gevolgen hebben voor de organisatie van de asielprocedure, maar komt wel voor een deel tegemoet aan de wens van lidstaten om de behandeling van asielverzoeken te verplaatsen naar gebieden buiten de Europese Unie. De bestaande visumprocedure biedt een relatief eenvoudig en duidelijk organisatorisch kader om “echte” vluchtelingen te onderscheiden van “economische” vluchtelingen. Weliswaar zullen de diplomatieke posten moeten worden aangevuld met deskundigen op het gebied van vluchtelingenrecht, maar het zou kunnen zijn dat de kosten voor de bewaking van de Middellandse zee – waaraan Nederland bijdraagt – verminderen, aangezien de druk op vluchtelingen om via die gevaarlijke route naar Europa te komen mogelijk zal worden verminderd. De procedure van humanitaire visa is de makkelijkst toegankelijke en het best in het bestaande Europese recht ingekaderde methode om voor de Europese Unie tot een legale en ordelijke kanalisering van asielaanvragen te komen.
