De IND wijst aanvragen voor gezinshereniging van Eritreeërs met een asielvergunning vaak af, omdat zij geen officiële documenten hebben die de identiteit van en de banden met hun gezinsleden aantonen. Welke eisen stelt Nederland aan Eritreeërs en zijn deze in overeenstemming met Europees recht?
Door Marcelle Reneman
Eritrese asielzoekers maken de laatste jaren een substantieel deel uit van de asielinstroom in Nederland (in 2016 12% van het totaal aantal asielzoekers). In 2016 deden 1479 Eritreeërs een eerste asielverzoek in Nederland. De jaren ervoor lag dat aantal veel hoger: 7359 asielverzoeken in 2015 en 3579 in 2014. Veruit de meeste Eritrese asielzoekers krijgen een asielstatus (87% in 2016). Asielstatushouders hebben het recht om (onder bepaalde voorwaarden) hun echtgenoten en minderjarige kinderen naar Nederland te laten komen. Deze vorm van gezinshereniging wordt ‘nareis’ genoemd. Voor nareis gelden minder strenge eisen dan voor gewone gezinshereniging. Van de asielstatushouder wordt bijvoorbeeld niet verwacht dat hij een minimum inkomen heeft en de gezinsleden hoeven voor hun komst geen inburgeringsexamen te halen. Door het hoge aantal asielvergunningen dat de afgelopen jaren is verstrekt aan Eritreeërs, maar ook aan Syriërs, is het aantal aanvragen voor nareis momenteel hoog.
Maatregelen nareis Eritreeërs
In een brief van 27 november 2015 kondigde Staatssecretaris Dijkhoff maatregelen af vanwege de hoge instroom van asielzoekers (zie ook het blog Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom). In deze brief merkte de staatssecretaris op dat Eritreeërs vaak niet met officiële documenten konden bewijzen dat degenen met wie zij gezinshereniging wilden daadwerkelijk hun echtgenoten of minderjarige kinderen zijn. De IND liet daarom vaak DNA-onderzoek uitvoeren of interviews afnemen met de gezinsleden op de Nederlandse ambassade. Toch werden relatief veel Eritrese aanvragen (rond 70%) afgewezen. De IND besteedde volgens de staatssecretaris veel tijd en capaciteit aan ‘vaak kansloze aanvragen’. De staatssecretaris wilde de drempel voor dergelijke kansloze aanvragen verhogen en daarmee de druk op de IND en de Nederlandse ambassades verminderen. De IND zou voortaan aan Eritreeërs die geen officiële documenten hebben, gaan vragen om andere (privé)documenten, zoals foto’s. Bij twijfel zou een DNA-onderzoek of interview kunnen worden aangeboden. Als de nareisaanvraag dan alsnog zou worden afgewezen, moesten de kosten voor het onderzoek door de IND door de aanvrager worden betaald.
Strengere interpretatie begrip ‘bewijsnood’
Kort na de brief van de staatssecretaris wijzigde de IND de beslispraktijk in Eritrese nareiszaken. Eritreeërs die geen officiële documenten hebben die de identiteit van en de band met hun gezinsleden bewijzen, moeten aantonen dat het niet hun schuld is dat zij die documenten niet hebben. Bovendien moeten zij aantonen dat zij die documenten niet alsnog kunnen krijgen (een zogenaamde situatie van ‘bewijsnood’). In veel Eritrese nareiszaken lukt het niet om deze bewijsnood aan te tonen. De IND gaat er nu namelijk vanuit dat Eritreeërs in staat zijn om officiële documenten, zoals identiteitsbewijzen en huwelijks- en geboorteaktes, te verkrijgen. Wanneer de aanvrager niet aannemelijk kan maken dat het ontbreken van officiële documenten niet aan hem of haar is toe te rekenen, dan heeft dat twee belangrijke gevolgen. De IND kijkt niet naar andere (niet-officiële) documenten, zoals foto’s of documenten die een religieus huwelijk aantonen. Daarnaast biedt de IND geen DNA-onderzoek of interviews meer aan. De nareisaanvraag wordt afgewezen. Het percentage Eritrese nareisaanvragen dat is toegewezen, is gedaald van ongeveer 50% in december 2015 tot ongeveer 30% in december 2016:
Tabel 1: Eritrese nareisaanvragen
| dec 2015 | jan 2016 | feb 2016 | mrt 2016 | april 2016 | mei 2016 | juni 2016 | juli 2016 | aug 2016 | sept 2016 | okt 2016 | nov 2016 | dec 2016 |
| 48% | 35% | 19% | 26% | 23% | 31% | 22% | 24% | 24% | 30% | 27% | 30% | 34% |
Bron: IND, zie Annex 2 Expert-opinie Migration Law Clinic
Verkrijgbaarheid van officiële documenten
De IND baseert zijn standpunt dat Eritreeërs officiële documenten kunnen verkrijgen op informatie van het Ministerie van Buitenlandse zaken, een rapport van het Europees Asielagentschap EASO en de website van het Eritrese Ministerie van Informatie. Volgens deze bronnen heeft Eritrea een actueel bevolkingsregister. Vanuit binnen- en buitenland kunnen officiële documenten worden verkregen over geboorte, huwelijk, verblijf, huwelijkse staat en gezinsbanden. Dit kan ook via een gemachtigde derde persoon gebeuren. Volgens de IND zijn religieuze huwelijken alleen geldig als zij zijn geregistreerd in het register. Identiteitskaarten zijn verkrijgbaar in Eritrea of via de ambassade in Sudan.
Er zijn echter experts en rapporten die deze informatie tegenspreken. Volgens experts Amanuel en Schröder zijn religieuze huwelijken geldig, ook als zij niet officieel zijn geregistreerd (zie Annex 3 en 4 van de expert-opinie van de Migration Law Clinic). Bovendien bevestigen diverse bronnen dat het moeilijk is om paspoorten of identiteitskaarten te verkrijgen van de Eritrese overheid, zodat de meeste Eritreeërs illegaal het land moeten verlaten. Bovendien blijkt uit onderzoek door de DSP-groep Amsterdam en de Universiteit Tilburg, en een rapport van een onderzoekscommissie van de Verenigde Naties, dat het voor gezinsleden van asielstatushouders en derde personen in Eritrea gevaarlijk kan zijn om officiële documenten op te vragen van de Eritrese autoriteiten.
Verenigbaarheid met het Europese recht
De Gezinsherenigingsrichtlijn bevat speciale bepalingen voor de gezinshereniging van vluchtelingen met hun gezinsleden. Artikel 11 lid 2 van de richtlijn zegt dat wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen die de band met zijn gezin aantonen, de lidstaten van de Europese Unie ook ander bewijs moeten meenemen in hun beoordeling. Bovendien mogen lidstaten het verzoek om gezinshereniging niet afwijzen om de enkele reden dat bewijsstukken ontbreken. De woorden ‘kan overleggen’ geven de IND ruimte om te beoordelen of het de schuld is van de asielstatushouder dat hij geen officiële bewijsstukken heeft. Mag de IND echter van Eritrese asielstatushouders vragen dat zij aantonen dat geen officiële documenten kunnen krijgen? En mag de IND, wanneer de asielstatushouder dat niet lukt, ervan afzien andere bewijsstukken te beoordelen en DNA-onderzoek of interviews aan te bieden? Die vragen beantwoordt de Migration Law Clinic in zijn expert-opinie.
In de expert-opinie van de Migration Law Clinic wordt betoogd dat de strenge eisen van de IND het voor Eritrese asielstatushouders onmogelijk maken om effectief gebruik te maken van hun recht op gezinshereniging. De opinie wijst onder meer op rechtspraak van het Hof van Justitie die zegt dat het niet proportioneel is om van mensen te vragen dat zij bewijzen dat het absoluut onmogelijk is om bepaalde bewijsstukken te verkrijgen. Daarnaast gaat de expert-opinie in op uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in gezinsherenigingszaken en asielzaken die erkent dat mensen die uit hun land van herkomst hebben moeten vluchten, vaak moeilijk documenten kunnen krijgen. Het Hof vindt dan ook dat de autoriteiten in deze zaken niet-officiële documenten niet mogen uitsluiten van de beoordeling.
