De afgezette Catalaanse regiopresident Puigdemont is naar België gereisd om aandacht te vragen voor het conflict dat is ontstaan tussen de Catalaanse regering en de centrale overheid in Spanje. Even ging het gerucht dat hij politiek asiel wilde aanvragen in België. Kan een EU-burger asiel aanvragen in een ander EU-land?
Door Hans van Oort
De mogelijkheid voor EU-lidstaten om asiel te verlenen aan een onderdaan van een andere EU-lidstaat volgt uit protocol 24 bij het VWEU. Dit protocol werd in 1997 middels het Verdrag van Amsterdam aan het VWEU toegevoegd en wordt ook wel het Aznar Protocol (of: Spaanse) Protocol genoemd, naar de voormalige Spaanse premier die deze bepaling voorstelde. Ten tijde van de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam had een Baskisch echtpaar van Spaanse nationaliteit politiek asiel aangevraagd in België. Het echtpaar had onderdak had geboden aan ETA-leden en claimde bij terugkeer naar Spanje te moeten vrezen voor vervolging door de Spaanse autoriteiten vanwege hun politieke overtuigingen. De Belgische autoriteiten hadden dit asiel geweigerd, maar de Belgische rechter overwoog asiel te verlenen (uiteindelijk werd de aanvraag afgewezen). De Belgische opstelling bracht de Spaanse regering ertoe een protocol voor te stellen dat het verlenen van asiel door een EU-lidstaat aan een onderdaan van een andere EU-lidstaat moest verhinderen. Het enige artikel in dat protocol luidt als volgt.
Enig artikel
Het niveau van bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden in de lidstaten van de Europese Unie in aanmerking nemend, beschouwen de lidstaten elkaar als veilige landen van oorsprong voor alle juridische en praktische doeleinden in verband met asielzaken. Dienovereenkomstig kan een asielaanvraag van een onderdaan van een lidstaat door een andere lidstaat uitsluitend in aanmerking worden genomen of ontvankelijk worden verklaard in de volgende gevallen:
a) indien de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam maatregelen neemt met gebruikmaking van de bepalingen van artikel 15 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarbij op zijn grondgebied wordt afgeweken van zijn verplichtingen uit hoofde van dat Verdrag;
b) indien de in artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde procedure op gang is gebracht en totdat de Raad, of in voorkomend geval de Europese Raad hieromtrent een besluit heeft genomen ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is;
c) indien de Raad overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie een besluit heeft vastgesteld ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is of indien de Europese Raad overeenkomstig artikel 7, lid 2, van dat Verdrag een besluit heeft vastgesteld ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is;
d) indien een lidstaat hiertoe eenzijdig besluit in verband met de aanvraag van een onderdaan van een andere lidstaat; in dat geval wordt de Raad onverwijld op de hoogte gesteld; de aanvraag wordt behandeld op basis van het vermoeden dat zij duidelijk ongegrond is zonder op enigerlei wijze, in welk geval dan ook, van invloed te zijn op de beslissingsbevoegdheid van de lidstaat.
EU-landen zijn veilig, tenzij…
Uit het protocol volgt dus een verplichting voor de lidstaten van de Europese Unie om elkaar als veilige landen van herkomst beschouwen. Hierin kan verandering komen als een van de onder a, b of c geformuleerde situaties van toepassing is op een lidstaat. Ten slotte kan een lidstaat volgens onderdeel d in individuele gevallen eenzijdig beslissen een asielaanvraag van een EU-burger uit een andere lidstaat in behandeling te nemen, ook wanneer er geen aanleiding is om die andere lidstaat niet langer als veilig land te zien. De Raad van Ministers dient hier wel onmiddellijk van op de hoogte gesteld te worden.
Het is niet duidelijk wat de gevolgen van deze melding zijn, omdat de Raad op dit terrein geen bevoegdheden heeft. Verder dient de lidstaat er blijkens het protocol vanuit te gaan dat de aanvraag “duidelijk ongegrond” is. Er worden door het Spaanse Protocol of andere verdragsbepalingen geen juridische gevolgen verbonden aan deze kwalificering. Wel is dit onderdeel van de bepaling in tegenspraak met de vermelding in onderdeel d dat de betreffende lidstaat volledig beslissingsbevoegd blijft ten aanzien van de asielaanvraag.
Niet in de praktijk gebracht
Er is tot op heden geen Europese rechtspraak over het Spaanse protocol, waardoor het onduidelijk blijft hoe in de praktijk met deze bepalingen en de daarin vervatte tegenstellingen zal worden omgegaan. Ook nationale rechters hebben zich voor zover we weten nog niet over het protocol uitgelaten. Wel is duidelijk dat het protocol lidstaten er niet van weerhoudt om een asielaanvraag van een onderdaan van een andere lidstaat in behandeling te nemen. De meeste kans op behandeling van een eventuele asielaanvraag heeft Puigdemont wellicht in België, dat als enig EU-land bij het protocol heeft verklaard dat het elk asielverzoek door een onderdaan van een andere lidstaat op individuele basis zal behandelen.
Maar Puigdemont is toch gewoon Unieburger?
Overigens kan Puigdemont ook gebruik maken van zijn nog steeds aanwezige Spaanse nationaliteit (ook al zou hij daar uit principiële redenen niet voor voelen) om gebruik te maken van het vrij verkeer van Unieburgers. Indien hij beschikt over voldoende bestaansmiddelen kan hij net als andere Unieburgers legaal in België verblijven, zonder asiel te vragen. Alleen indien zou kunnen worden vastgesteld dat de Spaanse nationaliteit ten gevolge van de onafhankelijkverklaring van Catalonië zou hebben opgehouden te bestaan zou het vrij verkeer van Unieburgers hem niet helpen. Gezien de opstelling van de Spaanse regering, die immers de onafhankelijkverklaring als onwettig beschouwt, is het onwaarschijnlijk dat deze de geldigheid van de Spaanse nationaliteit van Puigdemont zou betwisten.
Voor dit blog is o.a. geput uit het proefschrift van H. Battjes (2006) “European Asylum Law and its Relation to International Law”, zie met name p. 356.
Geen blog missen? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief (rechts bovenaan deze pagina)
