Sinds 1 maart 2017 kan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het Nederlanderschap intrekken van personen die zich hebben aangesloten bij een terroristische organisatie. Onlangs oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat twee besluiten van de Staatssecretaris op deze grondslag onrechtmatig zijn. Wat betekenen deze uitspraken precies?
Door Willem Hutten
In 2017 is er een wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) in werking getreden die het mogelijk maakt het Nederlanderschap in te trekken van uitgereisde jihadisten met een dubbele nationaliteit. Tot nu toe heeft de staatssecretaris deze bepaling toegepast op zeker zestien personen die zich hebben aangesloten bij ISIS en/of Al Qaida. Over de besluiten ten aanzien van twee van hen heeft de Afdeling nu uitspraak gedaan.
Kennisgevingsprocedure en beslissing rechtbank
De betrokken personen waren allebei sinds hun geboorte in het bezit van zowel Nederlandse als Marokkaanse nationaliteit. In 2016 werden zij door de strafrechter bij verstek veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaar, omdat zij in 2013 waren uitgereisd naar Syrië en zich daar hadden aangesloten bij terroristische organisaties. Omdat hun precieze verblijfplaats onbekend was, werden de intrekkingsbesluiten gepubliceerd in de Staatscourant en verzonden naar hun laatst bekende adressen in Nederland. Toen de twee een maand later nog niets van zich hadden laten horen, stelde de staatssecretaris de rechtbank in kennis van deze besluiten.
Deze zogenaamde kennisgevingsprocedure maakte deel uit van de wetswijziging uit 2017. Daarin werd al voorzien dat uitgereisde jihadisten niet elke dag de Staatscourant lezen en dus in de regel niet op de hoogte zullen zijn van het feit dat hun Nederlanderschap is ingetrokken. Omdat de wetgever toch wilde waarborgen dat er een rechterlijke toetsing zou plaatsvinden in een dergelijk geval, werd de staatssecretaris verplicht om de zaak zelf aan de rechtbank voor te leggen. Dat betekent dat er in zo’n situatie dus geen bezwaar wordt gemaakt door de betrokkene en dat de rechter een advocaat aanwijst om hem of haar te vertegenwoordigen.
De rechtbank oordeelde dat deze kennisgevingsprocedure niet deugde, omdat dit een ongeoorloofde beperking zou zijn van het recht op effectieve rechtsbescherming, een recht dat is beschermd door het Europese Handvest van de Grondrechten. Omdat een rechtsgang werd georganiseerd zonder medeweten van de betrokkene, was er geen sprake van hoor- en wederhoor. En op het moment dat de betrokkene later alsnog zelf zou willen procederen tegen het intrekkingsbesluit, zou dat niet meer mogelijk zijn. Dat vond de rechtbank niet acceptabel. De rechtbank oordeelde daarom dat de kennisgevingsprocedure onverbindend is en dat er daarom geen wettelijke grondslag bestaat voor het beroep. Daarom werden de beroepen niet-ontvankelijk verklaard en werd aan een inhoudelijke beoordeling niet toegekomen.
De Afdeling over de kennisgevingsprocedure
In het hoger beroep bij de Afdeling betoogden zowel de advocaten van de jihadisten als de staatssecretaris dat de rechtbank een onjuiste beslissing had genomen. Beiden vonden zij de kennisgevingsprocedure juist in het belang van de rechtsbescherming. Het was volgens hen sowieso maar de vraag of een teruggekeerde jihadist nog zou kunnen procederen tegen een intrekkingsbesluit als de bezwaartermijn al ruimschoots zou zijn verstreken.
De Afdeling volgt deze redenering. Hoewel de Afdeling de rechtbank gelijk geeft in de overweging dat de kennisgevingsprocedure een beperking is van het recht op effectieve rechtsbescherming, omdat de betrokkene zelf niets kan inbrengen, is deze beperking volgens de Afdeling wél gerechtvaardigd. De kennisgevingsprocedure is dan ook niet in strijd met het Handvest. De Afdeling vond de kennisgevingsprocedure ook van belang voor de bescherming van de nationale veiligheid: op deze manier kan iemands Nederlanderschap definitief worden afgenomen zonder dat deze persoon naar Nederland kan terugkeren. Dit betekent dat de rechtbank tot een verkeerde conclusie was gekomen en dat het de argumenten van de advocaten tegen de besluiten inhoudelijk had moeten beoordelen.
De Afdeling over de intrekkingsbesluiten
Over de intrekking van het Nederlanderschap van jihadisten is door de Migration Law Clinic van de VU betoogd dat dit in strijd is met het verbod op discriminatie, omdat dit een ongeoorloofd onderscheid zou maken tussen Nederlanders met en Nederlanders zonder tweede nationaliteit. Over dit argument heeft de Afdeling in deze uitspraken geen oordeel gegeven. Mogelijk vond de Afdeling een bespreking van dit argument niet nodig, omdat er een ander, veel evidenter probleem aan de besluiten kleefde. De staatssecretaris had zich in de besluiten namelijk gebaseerd op gebeurtenissen in de periode 2013-2014, dus vóór de wetswijziging in 2017. Dit is volgens de Afdeling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat de wetswijziging in werking is getreden op 11 maart 2017, mocht de staatssecretaris de besluiten niet baseren op feiten en omstandigheden die zich vóór deze datum voordeden. De stelling van de staatssecretaris dat de betrokkenen nog steeds zijn aangesloten bij ISIS en/of Al Qaida en dat intrekking van het Nederlanderschap daarom toch gerechtvaardigd is, heeft hij volgens de Afdeling niet bewezen. Er was namelijk niets bekend over hun activiteiten van de afgelopen jaren. Daarom verklaart de Afdeling de beroepen gegrond en vernietigt zij de besluiten van de staatssecretaris.
Betekenis van de uitspraken
Uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat het Nederlanderschap van uitgereisde jihadisten niet met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken. Omdat de wet pas sinds 11 maart 2017 van kracht is, mag hij zijn besluiten alleen baseren op gedragingen vanaf die datum. Zoals de Afdeling in de uitspraken benadrukt, betekent dit dat het Nederlandse wetsinstrument blijft bestaan en het mogelijk blijft het Nederlanderschap van jihadisten met een dubbel paspoort in te trekken. Het antwoord op de vraag of de Nederlandse wet in overeenstemming is met het verbod op discriminatie heeft de Afdeling daarmee voor zich uitgeschoven.
