Op 7 januari 2020 nam het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties een beslissing over een klimaatvluchteling die van het eiland Kiribati naar Nieuw-Zeeland was gevlucht. De situatie zou de situatie daar levensbedreigend zijn gezien de effecten van klimaatverandering en de stijging van het waterpeil. Wat heeft het Mensenrechtencomité precies gezegd en wat zegt het huidige recht inzake de bescherming van klimaatvluchtelingen?
Door Evelien Brouwer
Inhoud beslissing Mensenrechtencomité
Het besluit van het Mensenrechtencomité is gebaseerd op een klacht van Teitiota uit 2016 tegen diens uitzetting uit Nieuw-Zeeland. Teitiota is een onderdaan van Kiribati, een eilandrepubliek in de Stille Oceaan. Al jaren kampen de inwoners van dit eiland met het stijgende zeewater ten gevolge van de klimaatveranderingen. Het verzoek van Teitiota om als klimaatvluchteling te worden erkend, werd door Nieuw-Zeeland afgewezen en hij werd met zijn gezin in september 2015 uitgezet. Volgens Teitiota schond Nieuw-Zeeland door de uitzetting het recht op leven zoals beschermd in artikel 6 van het VN Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (BuPo–Verdrag). Door het stijgende zeewater zou in Kiribati gebrek zijn aan bewoonbare ruimte, met als gevolg gewelddadige conflicten over landbezit. Ook zou het milieu ernstig zijn aangetast, waaronder vervuiling van het drinkwater met het zoute zeewater.
Het Comité oordeelt dat zonder ‘robuuste nationale en internationale inspanningen’ de effecten van klimaatverandering individuen kunnen blootstellen aan schending van het recht op leven. Bovendien, zo stelt het Comité, nu het risico dat een geheel land onder water komt te liggen, een dusdanig extreem risico is, kunnen de levensomstandigheden in zo een land al voordat zich dit risico heeft gerealiseerd, onverenigbaar zijn met het recht op leven in waardigheid.
Niettemin wijst het Comité de klacht van Teitiota af. Het Comité verwijst daarbij naar de claim van de klager zelf dat Kiribati in een tijdspanne van 10 tot 15 jaar onbewoonbaar zou worden. Dit betekent, volgens het Comité, dat de autoriteiten van de Republiek Kiribati dus nog tijd hebben om, met behulp van de internationale gemeenschap, maatregelen te nemen om de bevolking te beschermen en waar nodig deze te herplaatsen. Volgens het Comité zouden deze omstandigheden voldoende zijn meegewogen tijdens de juridische procedure in Nieuw Zeeland. Deze procedure was volgens het Comité zorgvuldig: er is geen sprake van ‘manifest error’ of ‘denial of justice’. Wel overweegt het Comité dat staten verantwoordelijk blijven om in toekomstige zaken de actuele situatie in Kiribati te onderzoeken.
Het besluit van het Mensenrechtencomité was niet unaniem. Twee leden publiceerden een ‘dissenting opinion’ waarin werd betoogd dat wel sprake is van een schending van het recht op leven.
De besluiten van het Mensenrechtencomité zijn, anders dan uitspraken van het EHRM, niet juridisch bindend. Staten die het klachtrecht hebben erkend onder het BuPo-verdrag zijn niet verplicht de beslissingen van het Comité op te volgen. Toch kan dit worden genuanceerd. Omdat het BuPo-verdrag zelf wel bindend is, dienen de staten die het hebben geratificeerd op grond van internationaal recht het in ‘good faith’ uit te voeren. Dit betekent, zoals het Mensenrechtencomité eerder heeft bepaald, dat diens uitspraken over individuele zaken de kenmerken van een rechterlijk besluit hebben. Staten dienen alle middelen die in hun macht liggen te gebruiken om daaraan uitvoering te geven.
Door verschillende juristen is de beslissing van het Comité positief ontvangen. Zo moet volgens Amnesty International de zaak als een ‘landmark case’ worden gezien. Ook academici, zoals hoogleraar Jane McAdam hebben uitgelaten gereageerd (zie The Guardian). De Nederlandse hoogleraar Thea Hilhorst is voorzichtiger en ziet nog verschillende obstakels in het vluchtelingenrecht voor de bescherming van klimaatvluchtelingen (zie NRC). Wat kunnen we leren van het huidige Europese juridisch kader?
Huidig juridisch kader
Het Europese asielrecht bestaat kort gezegd uit twee delen: vluchtelingenschap en subsidiaire bescherming. Voor vluchtelingschap geldt een restrictieve definitie, die voortkomt uit het VN-vluchtelingenverdrag. Een van de criteria die daaruit volgt is dat sprake moet zijn van ‘vervolging’ voor een specifieke ‘vervolgingsgrond’, zoals politieke overtuiging, ras of geloof. Voor klimaatvluchtelingen is hiervan geen sprake: zij vluchten niet voor de overheid maar voor de natuur. Daarom wordt algemeen aangenomen dat het Vluchtelingenverdrag geen bescherming biedt voor klimaatvluchtelingen.
Klimaatvluchtelingen komen potentieel wel in aanmerking voor subsidiaire bescherming. Deze bescherming is gebaseerd op het algemene non-refoulementbeginsel. Op grond van dit beginsel mag niemand worden uitgezet naar een gebied waar hij een reëel en voorzienbaar risico loopt op ‘ernstige schade’. Hierbij is individueel gericht optreden tegen betrokkene niet vereist. Immers, door zowel het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) is vastgesteld, dat oorlogsvluchtelingen, bijvoorbeeld uit Syrië of Sudan, beschermd moeten worden als sprake is van een uitzonderlijke situatie van ‘algemeen’ of ‘willekeurig’ geweld als gevolg van (inter-)nationaal gewapend conflict.
3 EVRM en blootstelling aan onmenselijke of vernederende behandeling
Het non-refoulement beginsel volgt uit artikel 3 van het EVRM. De uitspraken van het EHRM zijn daarom belangrijk om de strekking van dit beginsel te begrijpen als het gaat om ‘generieke’ vluchtelingen – vluchtelingen voor algemene in plaats van individuele situaties. De algemene toets die het Hof over sociaal-economische of humanitaire omstandigheden hanteert is hierover zeer streng en houdt in dat sprake moet zijn van “zeer uitzonderlijke omstandigheden of dwingende redenen”. Het Hof formuleerde deze toets bijvoorbeeld in de zaak in N tegen Verenigd Koninkrijk (N t. VK), over een asielclaim op grond van medische omstandigheden. Uit de uitspraak Sufi en Elmi is af te leiden dat deze toets in het algemeen ook van toepassing is op klimaatverandering als asielgrond, behalve als de slechte omstandigheden het gevolg zijn van het handelen van de overheid of van strijdende partijen. Dat was in die zaak aan de hand: er was niet zomaar sprake van een humanitaire crisis, deze crisis was mede het gevolg van het feit dat milities humanitaire hulp blokkeerden. Ook in de zaak M.S.S. tegen België en Griekenland paste het Hof een lichtere maatstaf toe, omdat sprake was van ‘onverschillig’ optreden van de Griekse autoriteiten bij de opvang van asielzoekers. Het handelen van overheden kan dus van belang zijn bij de vraag of klimaatvluchtelingen recht hebben op asiel. Over de vraag of overheden verantwoordelijk zijn voor de gevolgen van klimaatverandering in het algemeen, heeft het Hof zich echter nog niet uitgelaten.
EU Kwalificatierichtlijn en de status van subsidiaire bescherming
In het Unierecht is op basis van 3 EVRM, een bijzondere status van subsidiaire bescherming neergelegd in artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn. Zo is subsidiaire bescherming van toepassing ‘bij ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict’. In Elgafaji heeft het HvJEU het individualiseringsvereiste in deze definitie genuanceerd. Een persoon komt ook voor subsidiaire bescherming in aanmerking wanneer de mate van het willekeurig geweld dermate hoog is dat louter door de aanwezigheid aldaar een individu een reëel risico op die bedreiging loopt. Op basis van de definitie in artikel 15 moet, om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming, het genoemde risico voortvloeien uit een internationaal of binnenlands gewapend conflict. De Kwalificatierichtlijn biedt dus geen rechtstreekse bescherming aan individuen die op de vlucht zijn voor de gevolgen van klimaatverandering. Wel kan, wanneer deze gevolgen, zoals droogte, gebrek aan voedsel of bewoonbare grond, tot binnenlands of internationaal geweld leiden, dit indirect aanleiding zijn voor de status van subsidiaire bescherming.
Internationale ontwikkelingen inzake klimaatvluchtelingen
Inmiddels wordt de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap ten aanzien van klimaatvluchtelingen steeds meer erkend. Dit blijkt onder meer uit het Global Compact for Migration zoals door de VN-staten in 2018 is vastgesteld. In de verklaring roepen de staten op tot samenwerking en informatie-uitwisseling om migratie ten gevolge van klimaatverandering beter te begrijpen en te kunnen voorspellen, en tegelijkertijd de grondrechten van alle migranten te respecteren, te beschermen en te verwezenlijken. De staten noemen de noodzaak om humanitaire hulp te bieden aan hen die op korte of lange termijn door natuurrampen worden geraakt, en roepen op tot een gezamenlijke aanpak van de gevolgen van klimaatverandering. De Global Compact zegt echter niets over juridische bescherming van klimaatvluchtelingen. De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa doet dit wel, zij het voorzichtig in de resolutie die in oktober 2019 is aangenomen. In deze, niet bindende, resolutie wordt allereerst onderstreept dat de afwezigheid van een juridisch bindende definitie van ‘klimaatvluchtelingen’ niet de mogelijkheid uitsluit om specifiek beleid te ontwikkelen ter bescherming van mensen die op de vlucht zijn voor de gevolgen van klimaatverandering. Ook wordt in de resolutie internationale samenwerking en coördinatie bepleit met betrekking tot preventie en aanpak van klimaatgerelateerde rampen en de migratie die hierdoor wordt veroorzaakt. Vervolgens roept de resolutie op om in de nationale asielsystemen en in internationaal recht, bescherming te ontwikkelen voor mensen die op de vlucht zijn voor klimaatveranderingen op lange termijn in hun land. Volgens de resolutie hebben de ‘geïndustrialiseerde’ staten van de Raad van Europa daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid, vooral met betrekking tot landen van het globale zuiden, die de gevolgen dragen van ‘man-made’ klimaatwijzigingen. Daarom dienen deze staten ‘geschikt’ asiel te bieden aan klimaatvluchtelingen.
Conclusie
Het Comité heeft met zijn besluit erkend dat door klimaatverandering veroorzaakte gevolgen tot levensbedreigende situaties kunnen leiden en dat dergelijke situaties moeten worden meegewogen bij het besluit tot uitzetting en toetsing aan het recht op leven. Hiermee is een deur opengezet voor toepassing van het non-refoulement beginsel in situaties die het gevolg zijn van klimaatverandering. In die zin kan het besluit, zoals Amnesty International rapporteerde, als een ‘landmark case’ worden gezien. Tegelijkertijd blijkt uit de conclusie van het Comité dat in het onderhavige geval ‘nog’ geen sprake is van een levensbedreigende situatie, dat de lat bij de vaststelling van een dergelijk risico uiterst hoog ligt. De Sufi en Elmi uitspraak van het EHRM laat zien dat, zij het in zeer uitzonderlijke omstandigheden of bij dwingende redenen, ’klimaatgevolgen’ aanleiding kunnen geven tot toepassing van 3 EVRM in uitzettingszaken. Op internationaal niveau vormt zich steeds meer het besef van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bescherming van klimaatvluchtelingen, echter zonder daar duidelijke juridische verplichtingen aan te verbinden.
