Op 1 februari 2023 berichtte de NOS dat bijna de helft van de Oekraïense asielzoekers in Nederland aan het werk is. Volgens cijfers van het UWV van november 2022 was van de Oekraïense asielzoekers tussen de 18 en 65 jaar zelfs 72 procent (40.000 van de 55.000) aan het werk. Wat zijn precies de juridische mogelijkheden om te werken voor asielzoekers uit Oekraïne vergeleken met asielzoekers uit andere landen?
Door Yasemin Savci en Lieneke Slingenberg
Wet Arbeid Vreemdelingen
Op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) is het in Nederland voor werkgevers verboden om vreemdelingen werk te laten verrichten zonder een tewerkstellingsvergunning (artikel 2 lid 1 Wav). Als een werkgever iemand toch zonder zo’n vergunning laat werken staat daar een hoge boete tegenover (artikel 19d Wav). Voor het krijgen van een tewerkstellingsvergunning gelden bepaalde voorwaarden (artikel 8 Wav). De belangrijkste voorwaarde is dat er geen ‘prioriteitgenietend aanbod’ is (de arbeidsmarkttoets). Om aan deze voorwaarde te voldoen moet de werkgever aantonen dat er geen Nederlander of een migrant met vrije toegang tot de arbeidsmarkt aanwezig is die het aangeboden werk ook zou kunnen doen (zie hierover ook dit blog). Deze strenge toets vormt een hoge drempel voor het verkrijgen van een tewerkstellingsvergunning.
Toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers
Werkgevers hebben dus een tewerkstellingsvergunning nodig om een asielzoeker in dienst te kunnen nemen. De eerste zes maanden van de asielprocedure is het verkrijgen van een tewerkstellingsvergunning zeer moeilijk, vanwege de strenge arbeidsmarkttoets. Op het moment dat de asielaanvraag van een asielzoeker echter (minstens) zes maanden in behandeling is, verandert de situatie. In dat geval vervalt een aantal voorwaarden gesteld in artikel 8 Wav en hoeft de werkgever niet langer aan te tonen dat er geen prioriteitgenietend aanbod is. Wel geldt daarvoor een aantal andere voorwaarden: de asielzoeker moet rechtmatig in Nederland verblijven; hij/zij zal gaan werken onder marktconforme voorwaarden; en hij/zij heeft recht op opvangvoorzieningen van het COA (artikel 6.2 Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (BuWav 2022)).
De 24-weken-eis
Hoewel er in bovenstaande gevallen niet aan de strenge voorwaarden van artikel 8 Wav wordt getoetst, wordt de tewerkstellingsvergunning voor asielzoekers slechts verleend onder de voorwaarde dat de asielzoeker maximaal 24 weken per jaar arbeid mag verrichten. Uit de toelichting bij de invoering van het Buwav 2022 blijkt dat deze beperking in het leven is geroepen “omdat een te forse toegestane werkperiode, (ten onrechte) opgevat zou kunnen worden als een publiek signaal dat permanent verblijf in ons land waarschijnlijk is. Ook in de rechtspraak zou dit argument een rol kunnen gaan spelen.” Daarnaast was het doel van de wetgever om te voorkomen dat asielzoekers rechten op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) opbouwen. Het recht op een WW-uitkering ontstaat namelijk pas als iemand binnen een periode van een jaar minstens 26 weken heeft gewerkt (zie artikel 17 WW, de referte-eis).
Deze zogenoemde 24-weken-eis staat ter discussie. Volgens de ACVZ is deze regel in strijd met de Europese Opvangrichtlijn. De 24-weken-eis zou ervoor zorgen dat de toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt zodanig belemmerd wordt dat van effectieve toegang geen sprake meer is, hetgeen in strijd is met Artikel 15 van de Opvangrichtlijn.
Toegang tot de arbeidsmarkt voor Oekraïners
Voor Oekraïners is de situatie anders. Deze groep asielzoekers valt onder de Europese Tijdelijke Beschermingsrichtlijn. Lidstaten zijn na het besluit van de Europese Raad ter activatie van de richtlijn verplicht om Oekraïners tijdelijke bescherming te bieden en hen toegang tot de arbeidsmarkt te verlenen. De richtlijn stamt uit 2001 en is dus al lang geleden omgezet in de Nederlandse wetgeving. Bij de implementatie van de richtlijn is er destijds voor gekozen om tijdelijk beschermden te behandelen als asielzoekers en ze dus geen aparte status toe te kennen. Om in aanmerking te komen voor tijdelijke bescherming, dient iemand een asielaanvraag in te dienen (zie voor meer informatie over de Tijdelijke beschermingsrichtlijn en de Nederlandse implementatie daarvan dit blog). Ook met betrekking tot toegang tot de arbeidsmarkt was het de bedoeling dat tijdelijk beschermden dezelfde behandeling zouden krijgen als asielzoekers. De minister ging er destijds vanuit dat vanwege de strenge arbeidsmarkttoets slechts een beperkt aantal tijdelijk beschermden toegang zou krijgen tot de Nederlandse arbeidsmarkt. De regering achtte het echter niet wenselijk de arbeidsmogelijkheden voor tijdelijk beschermden verder uit te breiden, zo schreef de minister destijds.
Hoewel de Tijdelijke Beschermingsrichtlijn lidstaten toestaat om vanwege ‘redenen van arbeidsmarktbeleid’ voorrang te verlenen aan EU-burgers en sommige andere vreemdelingen met betrekking tot toegang tot de arbeidsmarkt (zie artikel 12), en dit ook zo was geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving, heeft Nederland er direct na de activering van deze richtlijn voor Oekraïners voor gekozen om van deze mogelijkheid niet langer gebruik te maken. Hiervoor moest de regelgeving dus worden aangepast. Uit de toelichting bij het besluit van 29 maart 2022 tot wijziging van het BuWav 2022 blijkt dat hiervoor twee redenen waren. Ten eerste ging het in het geval van de Oorlog in Oekraïne om een oorlog aan de buitengrenzen van de Europese Unie waarmee Nederland dus, samen met de andere lidstaten, ‘de regio’ vormt waarin opvang van vluchtelingen doorgaans plaats moet vinden. Ten tweede noemde de minister het feit dat in veel andere lidstaten tijdelijk beschermden ook direct toegang verkrijgen tot de arbeidsmarkt.
Bij besluit van 29 maart 2022 is daarom een artikel toegevoegd aan het Besluit Uitvoering Wet Arbeid Vreemdelingen 2022 op grond waarvan het verbod voor werkgevers om vreemdelingen te laten werken zonder tewerkstellingsvergunning niet langer geldt voor tijdelijk beschermden (artikel 6.5). Dit artikel geldt slechts tijdelijk; het vervalt weer op een nader te bepalen tijdstip (artikel 13.3 lid 4 Buwav 2022). Het lijkt daarom slechts bedoeld voor de huidige doelgroep van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn: de Oekraïners. Dit betekent dat een Oekraïense asielzoeker nadat hij/zij zich heeft geregistreerd bij de Basisregistratie Personen en een burgerservicenummer heeft ontvangen gelijk aan het werk kan. Een werkgever heeft bij het tewerkstellen van een Oekraïense asielzoeker slechts een meldplicht (artikel 2a Wav).
Inschrijving in de Basisregistratie Personen
Oekraïense asielzoekers kunnen zich in principe direct na aankomst in Nederland inschrijven in de Basisregistratie Personen van de gemeente waar zij (tijdelijk) verblijven (zie dit kamerstuk van 5 juli 2022). Zij ontvangen dan ook hun burgerservicenummer. De wachttijd voor het inschrijven wisselt per gemeente, er zijn geen signalen dat de wachttijden te lang zijn.
Voor andere asielzoekers geschiedt de inschrijving in de Basisregistratie Personen in één van de zogenaamde ‘BRP-straten’ die in de vijf aanmeldcentra van de IND zijn opgezet (zie voor meer informatie over het invoeren van de BRP-straten het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom uit 2015). Asielzoekers kunnen zich hier na zes maanden verblijf in Nederland inschrijven en een burgerservicenummer ontvangen. Bekend is dat bij deze ‘BRP-Straten’ lange wachttijden zijn voor zowel statushouders als asielzoekers (zoals hier en hier te lezen). Deze lange wachttijden zijn onder andere het gevolg van achterstanden ontstaan in de coronatijd. Daarnaast hebben statushouders voorrang en komen niet-statushouders (dus asielzoekers die al langer dan 6 maanden in Nederland zijn) op een wachtlijst. Omdat het voor werkgevers in de praktijk veel makkelijker is om iemand in dienst te nemen die een burgerservicenummer heeft, en omdat een burgerservicenummer nodig is om een Nederlandse bankrekening te kunnen openen, vormen deze lange wachttijden een extra belemmering voor asielzoekers.
Conclusie
Toetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt is voor de Oekraïense asielzoeker dus makkelijker dan voor de rest van de asielzoekers in Nederland. Oekraïners hoeven geen half jaar te wachten voor ze in staat zijn toegang tot de arbeidsmarkt te krijgen. Bovendien is naast de vrijstelling van de tewerkstellingsvergunningsplicht een groot verschil dat voor Oekraïense asielzoekers de 24-weken voorwaarde niet geldt en er dus geen beperking bestaat in de tijd die gewerkt mag worden. Ten slotte kunnen asielzoekers sneller over een burgerservicenummer beschikken dan andere asielzoekers. Voor werkgevers is het dus makkelijker om Oekraïners te werk te stellen dan om andere asielzoekers te werk te stellen. De werkgever hoeft geen tewerkstellingsvergunning aan te vragen en te wachten op afgifte en er is geen beperking in het aantal weken dat een Oekraïense asielzoeker in dienst kan zijn.
