In augustus 2014 is aan de Tweede kamer het nieuwe actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme voorgelegd. Hierin worden verschillende maatregelen beschreven om jihadisme aan te pakken. Wat voor een maatregelen zijn dit nu precies?
Door Evelien Brouwer en Veeni Naganathar
Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme
Sinds maart 2013 is het dreigingsniveau in Nederland verhoogd van ‘beperkt’ naar ‘substantieel’ – dat betekent dat de kans op een aanslag tegen Nederland reëel is. De belangrijkste reden voor deze verhoging is de dreiging die uitgaat van teruggekeerde Jihadisten die in Syrië hebben deelgenomen aan de strijd van de IS. Die dreiging blijkt volgens een analyse van het Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) met name uit de terroristische aanslag in Brussel in het Joods Museum op 2 mei 2014.
Als gevolg van de jihadistische dreiging en de terreurdaden van de IS in Syrië en Irak, is door Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie en Minister Asscher van Sociale Zaken en werkgelegenheid in augustus 2014 het actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme aan de Tweede Kamer voorgelegd. Hierin worden 38 maatregelen beschreven om het jihadisme aan te pakken.
Doel van het programma is drieledig: het beschermen van democratie en rechtsstaat, het bestrijden en verzwakken van de jihadistische beweging in Nederland en het wegnemen van een voedingsbodem voor radicalisering. Hiertoe wil het kabinet ten eerste bestaande strafrechtelijke maatregelen versterken, zoals het sneller strafrechtelijk ingrijpen bij haatzaaien en oproepen tot geweld of bij verheerlijken van gewelddadige strijd. Ten tweede bevat het plan bestuurlijke maatregelen, zoals het verstoren van activiteiten van haatzaaiers en het weren van haatzaaiers uit lokale risicogebieden. Ten derde bevat het actieprogramma praktische maatregelen: zoals uitschrijving van jihadgangers uit de Basisregistratie Personen (BRP) en samenwerking met de islamitische gemeenschap.
Op wie is het actieprogramma van toepassing?
Het programma bevat specifieke maatregelen op het gebied van in- en uitreis van jihadgangers. Bij deze maatregelen worden verschillende definities gebruikt die bepalend zijn voor de reikwijdte van de maatregelen. Het gaat over ‘jihadgangers’, ‘onderkende uitreizigers’ en ‘potentiële uitreizigers’. Een ‘jihadganger’ is een persoon die zich aansluit bij een terroristische organisatie in een jihadistisch strijdgebied. Een ‘onderkende uitreiziger’ is ‘een persoon die door de Nederlandse overheid is geïdentificeerd’. ‘Potentiële uitreizigers’ zijn ten slotte mensen met een Nederlandse (of EU-) nationaliteit of verblijfstatus, die intenties hebben Nederland uit te reizen en zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie in een jihadistisch strijdgebied.
Wat is het verband met het migratierecht?
Het programma bevat meerdere voorstellen die relevant zijn voor het migratierecht. Dit blog gaat nader in op drie van deze voorstellen: de verruiming van ontneming van het Nederlanderschap bij ‘onderkende uitreizigers’; de intrekking van het paspoort en de ongewenstverklaring van ‘onderkende uitreizigers’ en hun signalering in het Schengen Informatie Systeem (SIS) (zie ook het eerdere blog: Hoe Russen en Oekraïners uit de EU te weren?).
Maatregel 1: Ontneming van de Nederlandse nationaliteit
De huidige Rijkswet op het Nederlanderschap kent verschillende gronden voor intrekking van het Nederlanderschap. Zo kan het Nederlanderschap onder meer worden ingetrokken wanneer iemand fraude heeft gepleegd bij de naturalisatie- of optieprocedure, wanneer iemand is veroordeeld wegens een oorlogsmisdrijf of een misdrijf met een terroristisch doel (de in art. 14, tweede lid genoemde misdrijven) of wanneer iemand zich vrijwillig in vreemde krijgsdienst begeeft van een staat met wie Nederland in oorlog is (zie art. 15, eerste lid, onder e). In artikel 14, zesde lid is bepaald dat intrekking van het Nederlanderschap alleen kan plaatsvinden wanneer dit niet tot gevolg heeft dat betrokkene staatloos wordt.
Op 4 september 2014 is een wetsvoorstel ingediend om artikel 14, tweede lid, onderdeel b uit te breiden. Dit wetsvoorstel was al gepland voordat het actieprogramma aan de Tweede Kamer werd gestuurd. Deze uitbreiding ziet op de mogelijkheid om het Nederlanderschap in te trekken ingeval van een veroordeling voor (hulp bij) het plegen van een terroristisch misdrijf (artikel 134a van het Wetboek van Strafrecht). Het idee achter deze voorgestelde uitbreiding is dat het Nederlanderschap op geen enkele wijze het plegen van terroristische misdrijven in het buitenland of het voorbereiden van personen op het plegen van terroristische misdrijven mag faciliteren. Zowel de uitreizende Syrië-ganger als degene die in Nederland jongeren opleidt tot het plegen van een terroristisch misdrijf kunnen onder het bereik van artikel 134a WvS vallen.
Het actieprogramma gaat op het punt van het intrekken van het Nederlanderschap verder dan het wetsvoorstel van 4 september. In maatregel 4 van het actieprogramma wordt voorgesteld om in de wet nog een nieuwe grond toe te voegen. Namelijk die voor intrekking van het Nederlanderschap bij deelname aan een internationaal of Europees gesignaleerde terroristische organisatie, zonder dat er sprake is van een voorafgaande strafrechtelijke veroordeling. Deze maatregel lijkt vooral te zijn ingegeven door de lange tijdsduur van een strafrechtelijke onderzoek en veroordeling.
Minister Opstelten heeft in de Tweede Kamer bevestigd dat tegen de intrekking zelf, de gewone bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (bezwaar bij de Minister, beroep bij de rechter en hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) kunnen worden ingezet. De afweging en de beoordeling van de informatie zal dus door de rechter kunnen worden getoetst, maar dit gebeurt pas nadat het Nederlanderschap reeds is ingetrokken.
Er is nog veel onduidelijk wat betreft deze nieuwe mogelijkheden voor het inttrekken van het Nederlanderschap. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk wanneer sprake is van “deelname” aan een internationaal of Europees gesignaleerde terroristische organisatie en hoe iemand die in het buitenland zit rechtsmiddelen kan instellen.
Maatregel 2: Intrekking paspoort
In het actieplan (nr. 15) wordt, om de uitreis van jihadisten te belemmeren, ook het vervallen verklaren of het weigeren van een paspoort genoemd. Deze maatregel is al voorzien in artikel 23 van de Paspoortwet. Op basis hiervan kan de Binnenlandse Zaken de burgemeester verzoeken een paspoort te weigeren of vervallen te verklaren indien ‘het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten, die een bedreiging vormen voor de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid van met het Koninkrijk bevriende mogendheden’. Alleen de burgemeester is bevoegd tot intrekking van het paspoort. Anders dan bij ontneming van nationaliteit, verliest de betrokkene dus niet zijn Nederlanderschap, maar wordt door de vervallenverklaring van het paspoort (en het verzoek daartoe) het in- en uitreizen bemoeilijkt. Zowel de vervallenverklaring zelf, als het verzoek daartoe (ook aangeduid met ‘signalering’) wordt in een centraal register geregistreerd. In maatregel nr. 7 van het actieplan is nu voorgesteld om andere Europese opsporingsdiensten of grensbewakingsambtenaren de bevoegdheid te geven de paspoorten van de verdachte uitreizigers in te trekken. Dit zou betekenen, dat ook wanneer de Nederlandse burgemeester het paspoort zelf nog niet heeft ingetrokken, buitenlandse autoriteiten dit op basis van de signalering al mogen doen. Eind oktober zouden van 48 personen het paspoort ter vervallenverklaring zijn opgenomen in het register Paspoortsignaleringen (NRC Handelsblad 24 oktober 2014). Overigens heeft deze maatregel alleen gevolgen aan de buitengrenzen van de Europese Unie, omdat aan de binnengrenzen de Europese Unie (met uitzondering van de grenzen met het Verenigd Koninkrijk) niet wordt gecontroleerd.
Maatregel 3: Ongewenstverklaring en opname in het Schengen Informatie Systeem (SIS)
Verder wordt voorgesteld (nr. 4 en 5) dat ‘onderkende uitreizigers’ waarvan, of het Nederlanderschap is ingetrokken, of de verblijfsstatus is ingetrokken , ongewenst worden verklaard voor het hele Schengengebied. Deze personen worden dan in het SIS opgenomen, waardoor ze vervolgens geen enkel Schengenland meer in mogen reizen. In het SIS worden niet-EU-onderdanen opgenomen ter weigering van toegang, onder meer op grond van openbare orde en veiligheid of nationale veiligheid (artikel 24 Verordening 1987/2006). Hiervan kan al sprake zijn bij een veroordeling voor een strafbaar feit dat volgens het nationale recht kan worden bestraft met een vrijheidsstraf van tenminste één jaar (zoals winkeldiefstal). Het is dus niet van belang welke straf daadwerkelijk is opgelegd door de rechter (na weging van alle relevante factoren). Daarnaast kan een persoon worden opgenomen wanneer gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat hij of zij een ernstig misdrijf heeft gepleegd of er duidelijke aanwijzingen zijn dat hij of zij dergelijke misdrijven zal plegen op het grondgebied van een lidstaat. Dit hoeft niet op het grondgebied te zijn van de staat die een persoon in het SIS registreert, maar het is de vraag of het voldoende is als er alleen aanwijzingen zijn dat een ‘onderkende uitreiziger’ van plan is buiten het Schengengebied deze misdrijven te begaan. Doel van het SIS is immers de bescherming van de openbare orde binnen het Schengengebied.
Bovendien gelden twee aanvullende eisen voor opname in het SIS: een voorafgaande proportionaliteitstoets, op basis waarvan de overheid per geval moet nagaan of ‘de gepastheid, relevantie en het belang van de zaak’ de opneming in het SIS rechtvaardigen. Ten tweede moet iedere signalering gebaseerd zijn op een individuele beoordeling. Bij de invulling van bovengenoemde maatregelen zal aan deze voorwaarden moeten zijn voldaan.
Zijn de maatregelen echt nieuw?
Het aantal werkelijk nieuwe maatregelen is beperkt. Van de maatregelen die wel nieuw zijn, is met name de uitbreiding van de mogelijkheid tot ontneming van de Nederlandse nationaliteit het meest vergaand. Bij zowel migratierechtelijke, als strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen is de definiëring van de door de maatregelen getroffen personen een probleem: het actieprogramma noemt verschillende categorieën, waarvan het onderling verband niet duidelijk is, maar ook niet op basis van welke informatie of beslissing een persoon onder een bepaalde categorie valt. Het effect van bijvoorbeeld gedefinieerd worden als ‘onderkende uitreiziger’ kan ingrijpend zijn, zoals uitschrijving BRP.
Verder is het opvallend is dat met deze maatregelen eigenlijk twee tegengestelde doeleinden worden nagestreefd: enerzijds het voorkomen dat personen die in buitenland van plan zijn jihadistische misdrijven te plegen, Nederland uitreizen, en anderzijds zorgen dat dezelfde groep geen toegang krijgt tot het Nederlandse grondgebied. Door het enkel intrekken van het Nederlanderschap van iemand die lid is van een terroristische organisatie wordt het probleem slechts verplaatst; hij wordt er niet van weerhouden om elders terroristische aanslagen te plegen.
