De kabinetsplannen over naturalisatie en inburgering

Zoals eerder aangekondigd in het hoofdlijnenakkoord, bevat het regeerprogramma van het kabinet Schoof meerdere plannen die betrekking hebben op naturalisatie en nationaliteit die, bij elkaar genomen, de toegang tot het Nederlanderschap zullen bemoeilijken en het verlies van Nederlanderschap makkelijker maken. Verblijfblog geeft een overzicht van deze plannen, de juridische knelpunten en verwachte effecten.

Betty de Hart en Ricky van Oers*

De naturalisatietermijn
Allereerst is er het voornemen om de standaardtermijn voor naturalisatie te verlengen van de huidige vijf jaar naar tien jaar: een verdubbeling dus. In de huidige Rijkswet op het Nederlanderschap is bepaald dat de naturalisandus (degene die wil naturaliseren) “tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft” (8 lid 1 sub c RWN). Afwijkende, kortere termijnen dan deze vijf jaar gelden onder meer voor personen die met een Nederlander zijn gehuwd of samenleven en voor oud-Nederlanders, en voor personen die gedurende tien jaar op het grondgebied van het Koninkrijk toelating en hoofdverblijf hebben gehad (art 8 lid 2 t/m 5 RWN).  Het gaat hier om de termijn van verblijf voordat een naturalisatieverzoek kan worden ingediend. Daarnaast geldt er een wettelijke beslistermijn van een jaar waarbinnen de IND op een naturalisatieverzoek moet hebben beslist. In bijna alle gevallen (98%) wordt deze beslistermijn gehaald. Vervolgens moet de naturalisandus verplicht deelnemen aan een door de gemeente georganiseerde naturalisatieceremonie en daar een verklaring van verbondenheid ondertekenen. Pas dan is de naturalisatie een feit.

De huidige termijn van vijf jaar staat al sinds 1892 in de wet op het Nederlanderschap. In 2014 ontstond voor het eerst discussie over verlenging van deze termijn. In het regeerakkoord van Kabinet Rutte II werd een termijn van zeven jaarvoorgesteld. Hoewel de minister destijds toegaf dat elke termijn enigszins arbitrair is, werd verlenging noodzakelijk geacht om te garanderen dat er voldoende tijd is geweest om in de Nederlandse samenleving te integreren. Volgens de Memorie van Toelichting zou uit onderzoek blijken dat ook degenen die aan de inburgeringsplicht hebben voldaan “nog niet tot de meest volledige vorm van participatie in de samenleving zijn gekomen”.  Het wetsvoorstel werd aangenomendoor de Tweede Kamer, maar verworpen door de Eerste Kamer. Het is juridisch gezien mogelijk om de verblijfstermijn voor naturalisatie te verlengen. Tien jaar is immers de maximaal toegestane termijn volgens het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (artikel 6 lid 3 EVN) van de Raad van Europa, dat door Nederland is geratificeerd.

Afstand doen van de oorspronkelijke nationaliteit
Volgens het regeerakkoord is afstand doen van de oorspronkelijke nationaliteit na verkrijging van het Nederlanderschap ‘de inzet’. Deze zogenaamde afstandsverplichting staat ook nu al in de wet. Naturalisandi moeten volgens art 9 lid 1 sub b RWN afstand doen van hun oorspronkelijke nationaliteit, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verlangd. Nederland is een van de weinige landen in de EU die afstand vraagt. Duitsland is juist onlangs overgegaan tot acceptatie van dubbele nationaliteit.

Vluchtelingen (art. 9 lid 3 sub d RWN) en personen die geen afstand kunnen doen van de oorspronkelijke nationaliteit omdat de betreffende staat dat niet toestaat, kunnen hun nationaliteit behouden. Dit vloeit voort uit internationale verplichtingen: artikel 16 van het EVN bepaalt dat afstand van de vorige nationaliteit niet mag worden gevraagd wanneer dit niet mogelijk is of dit redelijkerwijs niet kan worden verwacht. Bijna een kwart van de naturalisandi doet geen afstand van de andere nationaliteit omdat dit niet mogelijk is (zie tabel).

Naar huidig recht hoeven ook personen die in Nederland zijn geboren en daar hun hoofdverblijf hebben en personen die getrouwd zijn of een geregistreerd partnerschap hebben met een Nederlander geen afstand te doen van de oorspronkelijke nationaliteit (art. 9 lid 3 sub b en c RWN). De meeste dubbele nationaliteiten ontstaan overigens niet bij naturalisatie, maar automatisch bij geboorte. Volgens artikel 14 van het EVN moet het personen die door geboorte dubbele nationaliteit hebben verkregen, worden toegestaan deze te behouden. Dat betekent dat ook wanneer de regering meer naturalisandi zou verplichten afstand te doen, wat maar beperkt mogelijk is, dubbele nationaliteit toch zal blijven bestaan.

Afstandsplicht voor genaturaliseerden in 2014-2017

Bron: IND (2018), Monitor naturalisatie en optie 2014-2017. Recentere cijfers zijn niet beschikbaar.

Inburgering
Dan is er het voornemen om de taaleis voor naturalisatie ‘in beginsel’ voor iedereen te verhogen naar B1. Kort na de publicatie van het hoofdlijnenakkoord werd dit voornemen bevestigd door de motie Becker die door een Kamermeerderheid werd aangenomen. In het debat verdedigde Becker de motie met een verwijzing naar het voornemen om de naturalisatietermijn te verlengen naar 10 jaar, waardoor iemand langer de tijd heeft om Nederlands te leren.

Ook in het regeerakkoord van Rutte III was het voornemen opgenomen om het taalniveau bij naturalisatie te verhogen naar B1. Dit is bij een voornemen gebleven toen bleek dat verhoging zou leiden tot extra kosten waarvoor destijds geen financiering mogelijk was.

Voor naturalisatie gold het inburgeringsexamen van de Wet inburgering (Wi) – of een vergelijkbaar diploma –   als voorwaarde. Tot de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering op 1 januari 2022 (de Wi2021) voldeed in het algemeen iedereen die aan zijn inburgeringsplicht had voldaan, of van de plicht was vrijgesteld, aan de inburgeringseis voor naturalisatie. Het standaardniveau van dit examen was – tot 1 januari 2022 – A2, wat voor een aanzienlijk deel van de inburgeringsplichtigen al onhaalbaar bleek (zie hieronder). Het niveau van inburgering voor nieuwkomers is met de inwerkingtreding van Wi2021 verhoogd naar B1. Onder strikte voorwaarden kan iemand op het lagere niveau A2 het examen afleggen.  Als het voornemen uit het regeerakkoord wordt omgezet in wet- en regelgeving, zullen alleen degenen die het niveau B1 hebben behaald tijdens het inburgeringstraject kunnen naturaliseren. Anderen zullen na afloop van het inburgeringstraject op eigen kracht en met eigen middelen het B1 niveau moeten halen.  Dit geldt zowel voor degenen die het examen op het niveau A2 afleggen als voor degenen die aan hun inburgeringsplicht voldoen door middel van het afronden van de zogenaamde ‘Z-route’. Deze route is bedoeld voor nieuwkomers die het niveau A2 niet binnen de wettelijke inburgeringstermijn van 3 jaar zullen kunnen behalen.

Sinds 1 januari 2022 hebben nieuwkomers die aan de wettelijke inburgeringsplicht hebben voldaan, niet automatisch ook voldaan aan de inburgeringseis voor naturalisatie.  Regelgeving die aansluit bij de Wi2021 is nog in de maak. Omdat voor de verhoging van de taaleis voor naturalisatie naar B1 aanpassing van een algemene maatregel van rijksbestuur vereist is, moeten de overige koninkrijkslanden geconsulteerd worden en instemmen met de aanpassing in de Rijksministerraad. De verwachting van minister Faber is dat het wijzigingstraject een jaar zal duren. Tot die tijd is in een ‘noodbesluit’ geregeld dat degenen die zijn geslaagd voor het inburgeringsexamen onder het regime van de Wi2013, of die onder deze wet zijn vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht, alsnog een naturalisatieverzoek kunnen indienen.

Het is te verwachten dat het aantal naturalisaties na het verhogen van het taalniveau zal dalen. Dat gebeurde al toen in 2003 het informeel gesprek met een gemeenteambtenaar werd vervangen door een geformaliseerde naturalisatietoets op niveau A2. Dat leidde tot een halvering van het aantal naturalisaties. Het zou lange tijd duren voordat dit effect was weggeëbd (zie grafiek).

Bron: CBS

Ook het naturalisatiepercentage, dus het aantal naturalisaties als een percentage van het totaal aantal vreemdelingen, daalde na de introductie van de naturalisatietoets. Dit laat zien dat veranderingen in het aantal migranten dat naar Nederland kwam geen verklaring  is voor de daling in het absolute aantal naturalisaties.

Cijfers over het inburgeringsexamen (dat dus ook als naturalisatietoets fungeert) laten zien dat het examen een struikelblok vormt. In de loop der jaren is het slagingspercentage voor het inburgeringsexamen afgenomen van 79% onder de Wi2007 naar 41% onder de Wi2013. Onderzoek toont aan dat voornamelijk bepaalde categorieën migranten – ouderen, vrouwen in achterstandsposities, getraumatiseerde vluchtelingen, mensen die geen of weinig scholing hebben gehad – moeite hebben met het voldoen aan taal – en integratievoorwaarden, en dat de oorzaak van niet slagen niet ligt in onwil maar in onvermogen, voortkomend uit gebrek aan opleiding, ziekte, overbelasting en psychische problemen. Met de verhoging naar B1 is te verwachten dat het aantal migranten dat niet aan de inburgeringsplicht kan voldoen en daarmee niet kan naturaliseren, verder zal stijgen. De voorgenomen verhoging van het niveau staat op gespannen voet met artikel 34 van het Vluchtelingenverdrag dat bepaalt dat staten de assimilatie en naturalisatie van vluchtelingen, voor zover mogelijk, zullen vergemakkelijken.

Intrekking Nederlanderschap
De hierboven besproken maatregelen beperken de toegang tot het Nederlanderschap. Intrekking van Nederlanderschap is een ander belangrijk onderwerp dat aan bod komt in het regeerakkoord. Intrekking van het Nederlanderschap is volgens de huidige wet mogelijk op grond van meerdere misdrijven met een terroristisch oogmerk en voor zogenaamde ‘jihadistische uitreizigers’ (artikel 14 lid 2 en 4 RWN). Volgens het regeerakkoord wil de regering laten onderzoeken of intrekking ook bij ‘gewone’, dat wil zeggen, niet-terroristische misdrijven mogelijk is.

Echter, het intrekken van de nationaliteit op grond van niet-terroristische misdrijven is door het Europese verdrag Inzake Nationaliteit (EVN) expliciet uitgesloten. Volgens artikel 7 lid 1 sub d EVN is intrekking alleen mogelijk bij ‘conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State party’, zoals spionage of het werken voor een buitenlandse geheime dienst. “Gewone” misdrijven, hoe ernstig ook, zijn hiervan uitdrukkelijk uitgesloten. Dat het EVN intrekking op grond van gewone misdrijven niet toelaat, ziet de regering zelf ook. Daarom zegt het regeerakkoord dat bezien moet worden of het EVN moet worden gewijzigd. Hiervoor is ook medewerking van andere lidstaten nodig, waardoor het plan niet heel realistisch lijkt.

Intrekking van het Nederlanderschap is bovendien alleen mogelijk bij mensen die naast de Nederlandse nog een tweede nationaliteit hebben. Anders wordt een individu bij de intrekking van diens nationaliteit staatloos, iets wat Nederland op grond van internationale verplichtingen moet voorkomen. Daarom creëert een eventuele uitbreiding van de mogelijkheid tot intrekking van het Nederlanderschap – nog meer dan nu al het geval is – verschillende categorieën Nederlanders: een groep van wie het Nederlanderschap niet kan worden afgenomen en een groep met dubbele nationaliteit (veelal met een migratieachtergrond) van wie het Nederlanderschap nooit een zeker bezit is.

Concluderende opmerkingen
Het kabinet staat volgens het regeerprogramma ‘voor een open en vrije samenleving en pleegt extra inzet op integratie, waaronder op inburgering. Een samenleving waarin we allemaal gelijkwaardige kansen hebben, ook op werk.’ De hier besproken voorstellen zullen de toegang tot het Nederlanderschap bemoeilijken. Daarmee wordt de integratie niet bevorderd. Naturalisatie houdt niet alleen juridische gelijkheid en politieke rechten (kiesrecht) in, maar bevordert ook de integratie in brede zin. Zo hebben migranten die naturaliseren bijvoorbeeld vaker en beter werk. Het creëren van een samenleving waarin iedereen gelijke kansen heeft, vereist openstelling van de toegang tot burgerschap en niet beperking daarvan.

* Ricky van Oers is universitair docent bij het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit en professor of immigrant inclusion and law aan de Western Norway University of Applied Sciences.