Op 1 januari 2022 is de nieuwe Wet Inburgering in werking getreden. Er is van alles veranderd en er is ook van alles hetzelfde gebleven: gemeenten zijn weer aan zet, er zijn drie aparte leerlijnen geïntroduceerd, maar er worden nog steeds hoge boetes opgelegd en een deel van de inburgeringsplichtigen moet nog steeds zelf de inburgering bekostigen. Hoe ziet het inburgeringstraject eruit onder de nieuwe wet?
Door Nina Fokkink
Aanleiding nieuwe Wet Inburgering
Al in 2018 werd besloten dat de Wet Inburgering 2013 op de schop moest naar aanleiding van kritiek van onder meer de ombudsman, de algemene Rekenkamer en de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. De voornaamste problemen die werden gesignaleerd binnen het oude systeem waren de grote mate van zelfstandigheid die van inburgeringsplichtige migranten werd gevraagd bij het kiezen van een inburgeringscursus (van vaak frauduleuze private aanbieders) en de hoge boetes die werden opgelegd aan individuen die niet op tijd waren ingeburgerd. Bovendien was er een te kort aan maatwerk. Er werd over het algemeen van iedere inburgeringsplichtige, analfabeten en hoogopgeleiden tezamen, dat zij tenminste A2 niveau Nederlands zouden behalen. De mogelijkheden tot het krijgen van vrijstelling van de inburgeringsplicht waren gering.
Voor deze problemen moest de nieuwe Wet Inburgering een oplossing bieden. Met de nieuwe Wet Inburgering ligt de regie weer bij de gemeenten en wordt gepoogd meer maatwerk te bieden. De nieuwe Wet Inburgering heeft een wat stroeve start gehad. De inwerkingtreding van de wet is met een jaar uitgesteld, tot onder meer het verdriet van de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.
Er ontstond daarnaast verwarring over welke inburgeringsplichtige migranten onder het nieuwe of het oude regime vielen. Op dit moment vallen migranten die voor 1 januari 2022 inburgeringsplichtig zijn onder het bereik van de oude Wet Inburgering. Een migrant wordt inburgeringsplichtig vanaf het moment dat hij of zij een verblijfsvergunning verkrijgt waaruit een inburgeringsplicht voortvloeit.
In dit blog worden de veranderingen die het nieuwe systeem teweeg hebben gebracht besproken. Eerst wordt stilgestaan bij de doelgroepen die onder de wet vallen. Vervolgens wordt de nieuwe rol van gemeenten en het nieuwe traject onder de loep genomen. Tot slot wordt ingegaan op de mogelijkheden tot het beboeten van inburgeringsplichtige migranten.
Verschillende doelgroepen Wet Inburgering
De nieuwe Wet Inburgering maakt onderscheid tussen een aantal doelgroepen: asielstatushouders enerzijds en gezinsmigranten en arbeidsmigranten anderzijds. Slechts asielstatushouders die niet op een azc verblijven komen in aanmerking voor inburgeringslessen op kosten van de gemeente. Gezinsmigranten, asielstatushouders die op een azc verblijven en arbeidsmigranten moeten nog steeds zelf (of via een lening van DUO) de inburgeringslessen financieren.
Een nieuwe doelgroep die onder de Wet Inburgering valt zijn de Turkse onderdanen. Onder de oude Wet Inburgering waren Turkse onderdanen met een regulier verblijfsrecht (bijvoorbeeld op grond van arbeid of gezinshereniging) vrijgesteld van de inburgeringsplicht op grond van het Associatieverdrag EU-Turkije. Turkse asielzoekers werden al twee jaar geleden inburgeringsplichtig. Onder de nieuwe Wet Inburgering zijn alle Turkse migranten inburgeringsplichtig. Het is maar de vraag of dit in lijn is met het Associatieverdrag. De standstillbepaling in het Associatieverdrag verbiedt namelijk de introductie van nieuwe beperkende maatregelen voor Turkse onderdanen sinds de totstandkoming van het verdrag in 1970. In 1970 gold er nog geen inburgeringsplicht. De inburgeringsplicht is voor het eerst pas ingevoerd in 1998. In 2006 is echter wel een inburgeringsplicht ingevoerd voor Turkse onderdanen, maar naderhand afgeschaft, naar aanleiding van een uitspraak van het CRvB. Het CRvB oordeelde dat een inburgeringsplicht voor Turkse onderdanen strijd is met het Associatieverdrag. Het kabinet is nu van mening dat een inburgeringsvereiste voor Turkse onderdanen niet in strijd is met het Associatieverdrag naar aanleiding van uitspraken van het HvJEU (voor meer hierover zie: ‘Kabinet wil Turkse nieuwkomers weer laten inburgeren’ en ‘Turken hebben speciale rechten, moeten die in de wet?’).
De gemeenten hebben weer de regie
Een van de punten van het oude systeem waarop veel kritiek is geuit, is dat inburgeringsplichtige migranten zelf verantwoordelijk waren voor hun inburgeringstraject. Zij moesten zelf een inburgeringscursus vinden en een lening afsluiten bij DUO om de cursus te kunnen bekostigen. Onder de nieuwe wet moeten de gemeenten inburgeringscursussen inkopen en actief zijn in de begeleiding van inburgeringsplichtigen. Verder zijn gemeenten verplicht asielstatushouders die bijstand ontvangen de eerste zes maanden te ontzorgen. Dit houdt in dat de gemeente de vaste lasten van de inburgeringsplichtigen betaalt. Hoewel deze verplichting in de Participatiewet staat, is deze plicht in de Participatiewet opgenomen op grond van de nieuwe Wet Inburgering.
Hoewel het de bedoeling is dat gemeenten onder de nieuwe wet de inkoop van cursussen en begeleiding van inburgeringsplichtigen, en het opleggen van boetes (weer) op zich nemen, is er door de VVD aangegeven dat er geen sprake moet zijn van een “gemeentelijk keuzemenu”. Het is niet de bedoeling dat gemeentelijk beleid te veel van elkaar gaat afwijken. Onderling moeten strakke afspraken worden gemaakt over het tijdsbestek waarin de inburgering wordt afgerond en het boetebeleid. Gemeenten hoeven niet samen te werken, maar als het gemeenten niet lukt om tijdig een passend inburgeringsplan samen te stellen kunnen ze verplicht worden om samen te werken op grond van het Besluit Inburgering. Om beter zicht op de rol van gemeenten te krijgen wordt nu het nieuwe traject besproken.
Het nieuwe traject
Het traject begint wanneer de gemeente contact opneemt met de inburgeringsplichtige. Dit moet plaatsvinden binnen zes weken na inschrijving bij de gemeente. De gemeente neemt een brede intake af, waarna de gemeente een persoonlijk inburgeringsplan (PIP) opstelt. In de brede intake neemt de gemeenteambtenaar in ieder geval een leerbaarheidstoets (een toets om te bepalen of B1- niveau Nederlands haalbaar is binnen drie jaar) af, kijkt de ambtenaar naar het gevolgde onderwijs en de werkervaring van het individu en de persoonlijke omstandigheden (zoals fysieke en mentale gezondheid). Het PIP is een besluit waartegen de inburgeringsplichtige bezwaar en beroep in kan stellen. In de PIP geeft de gemeente onder meer aan welke van de drie mogelijke leerroutes de inburgeringsplichtige gaat volgen.
Er zijn de volgende drie leerroutes: de B1-route, de onderwijsroute, en de zelfredzaamheidsroute. De B1-route staat voor B1-niveau in de Nederlandse taal. B1-niveau houdt in dat het individu eenvoudig Nederlands beheerst. Ongeveer tachtig procent van de Nederlandse bevolking beheerst Nederlands op B1-niveau of hoger. Naast taal is binnen de leerroute de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) van belang. Deze module gaat onder meer over hoe Nederlanders met elkaar omgaan, de Nederlandse waarden en normen, de Nederlandse geschiedenis en de samenleving. Verder moet elke inburgeraar ook een module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en een participatieverklaringstraject (PVT). Het is de bedoeling dat de gemeente na de vaststelling van het PIP periodiek contact opneemt met de inburgeringsplichtige om te controleren hoe het traject verloopt.
B1-route
De B1-route is de meest gehanteerde route. Indien de gemeente denkt dat het mogelijk is voor de inburgeringsplichtige om binnen drie jaar B1-niveau in de Nederlandse taal te halen, wordt de inburgeringsplichtige in dit traject geplaatst. De inburgeringsplichtige moet aan het einde van het traject de onderdelen Nederlandse schrijfvaardigheid, leesvaardigheid, luistervaardigheid, spreekvaardigheid op het niveau B1 beheersen. In het geval de inburgeringsplichtige voldoende inspanning heeft getoond, maar B1-niveau alsmaar niet behaalt, is bij getoonde inspanning A2 ook voldoende. De inburgeringsplichtige moet in dat geval minstens 600 cursusuren hebben gevolgd.
Onderwijsroute
Indien de inburgeringsplichtige van plan is om in Nederland verder te studeren, is de onderwijsroute van toepassing. Deze route bevat een taalschakeltraject, dat gericht is op de toelating tot een MBO-, HBO- of WO-opleiding. In deze route worden vakken aangeboden voor de ontwikkeling van de nodige vaardigheden voor de opleiding. Om dit traject af te ronden, moet een Staatsexamen NT2 op B1- of B2- niveau worden behaald. Verder zijn de inburgeringsplichtigen die deze route volgen vrijgesteld van de MAP.
Zelfredzaamheidroute
Indien uit de brede intake naar voren komt dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar maximaal A1 niveau in de Nederlandse taal kan halen, wordt deze in de zelfredzaamheidsroute geplaatst. Het idee is dat zo min mogelijk individuen dit traject volgen. Het doel van de route is het opbouwen van zelfredzaamheid. Een belangrijk verschil met de andere routes is dat binnen deze route de inburgeringsplicht voor de asielstatushouders verschilt van die voor de gezinsmigranten. Gezinsmigranten voldoen aan de inburgeringsplicht indien zij 800 cursusuren hebben voltooid. De statushouders moeten daarnaast nog 800 uren met activiteiten gericht op ‘zelfredzaamheid, activering en participatie’ volgen. De gedachte achter dit verschil is dat gezinsmigranten (en andere migranten) meestal niet afhankelijk zijn van een uitkering.
Het boetebeleid
Voor de Wet Inburgering 2013 was de gemeente verantwoordelijk voor het opleggen van de boetes aan niet participerende inburgeringsplichtigen. Dit veranderde in 2013, toen DUO verantwoordelijk werd voor het verschaffen van leningen en het opleggen van boetes. Dit leidde tot een forse stijging in het aantal boetes. Gemeenten waren terughoudend in het opleggen van boetes, zolang iemand mee leek te willen werken aan de inburgering. DUO heeft in de periode 2013-2017 7798 boetes opgelegd aan inburgeringsplichtige. Het gemiddelde boetebedrag was 1.041 euro. Boetes konden worden opgelegd aan individuen die niet binnen drie jaar waren ingeburgerd, tenzij dit niet verwijtbaar was. Een van de punten van kritiek op de vorige Wet Inburgering was dat verwijtbaarheid niet gemeten werd aan de hand van de omstandigheden van het geval. In plaats daarvan was het aantal gevolgde cursusuren en examenpogingen van belang.
De nieuwe Wet Inburgering creëert wat meer maatwerkmogelijkheden door de drie bovengenoemde trajecten en geeft aan de gemeenten en DUO de verantwoordelijkheid om boetes op te leggen. De gemeente legt de boetes op voor het niet verschijnen voor en meewerken aan de brede intake en het niet naleven van het PIP. DUO legt de andere boetes op. De boetemogelijkheden zijn onder de nieuwe wet echter uitgebreid en de maxima zijn verhoogd. De nieuwe Wet Inburgering heeft in totaal negen momenten waarop een sanctie opgelegd kan worden:
- het niet verschijnen bij de brede intake (maximaal 250,-);
- het niet meewerken aan de brede intake (maximaal 340,-);
- het onvoldoende meewerken aan de begeleiding binnen het Persoonlijke plan Inburgering en Participatie (maximaal 800,-);
- het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van het Participatieverklaringstraject (maximaal 800,-);
- het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (maximaal 800,-);
- het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van de leerroute (maximaal 340,-);
- het niet tijdig afronden van het Participatieverklaringstraject ( maximaal 340,-);
- het niet tijdig afronden van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (maximaal 340,) ;
- het niet tijdig afronden van de leerroute ( maximaal 1.000,-).
Net zoals onder de Wet Inburgering 2013 kan alleen een boete worden opgelegd voor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als de vreemdeling ‘verwijtbaar’ plichten niet is nagekomen. De inburgeringstermijn kan bij afwezigheid van verwijtbaarheid worden verlengd. Het aantal gronden voor geen verwijtbaarheid bij niet tijdig inburgeren is in de nieuwe regelgeving versoepeld. Zo wordt nu ziekte van de inburgeringsplichtige zelf, ziekte of het overlijden van een partner of bloedverwant, het verblijven in een Blijf van Mijn Lijf huis, deelname aan een alfabetiseringscursus of dakloosheid onder meer meegewogen als gevallen waarin geen verwijtbaarheid is.
Bij boetes die de gemeente oplegt voor het niet voldoende meewerken aan het inburgeringstraject gelden categorieën van verwijtbaarheid. Bij sprake van opzet legt de gemeente honderd procent van de boete op. Bij grove schuld legt de gemeente vijfenzeventig procent van de boete op. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld legt de gemeente vijftig procent van de boete op en bij verminderde verwijtbaarheid vijfentwintig procent. Wanneer geen sprake is van verwijtbaarheid is bij niet voldoende meewerken aan het inburgeringstraject, is niet geheel duidelijk. De vereniging voor Nederlandse Gemeenten schrijft dat gemeenten de verwijtbaarheid zelf moeten onderzoeken. De ACVZ blijft kritisch over de inkleuring van verwijtbaarheid, aangezien in de toelichting van het conceptbesluit bij verminderde verwijtbaarheid bij gemeentelijke boetes wordt gesproken van ziekte van een familielid. Volgens de ACVZ hoort er in dat geval geen verwijtbaarheid te zijn.
Het maximale totale boetebedrag dat aan de inburgeringsplichtige opgelegd kan worden is 2400 euro. Het totaal aan boetes dat DUO maximaal mag opleggen is 1680, dit is hoger dan onder het oude stelsel waarin het maximale totale boetebedrag 1590 euro bedroeg. In totaal kan een individu aan boetes van DUO en de gemeente tezamen meer dan 4000 euro aan boetes moeten betalen.
Conclusie
De belangrijkste wijzigingen in het nieuwe inburgeringssysteem zijn dat gemeenten weer (voornamelijk) verantwoordelijk zijn geworden voor het inburgeringstraject. Er wordt op individueel niveau gekeken naar wat de inburgeringsplichtige kan behalen, er zijn verschillende routes waarin inburgeringsplichtigen kunnen worden geplaatst, en het boeteregime lijkt met betrekking tot de vaststelling van verwijtbaarheid (bij in ieder geval de verlenging van de inburgeringstermijn) te zijn versoepeld. Toch is veel nog in lijn met de karakteristieken van het oude systeem. Gezins- en arbeidsmigranten moeten nog steeds de inburgeringscursussen zelf betalen, er is nog steeds sprake van een afschrikbeleid waarin boetes een grote rol spelen, en blijft de hoofdregel dat de meeste inburgeraars een hoog (nu zelfs B1-) taalniveau moeten behalen.
