Gevolgen van het coronavirus voor het EU- en nationale grens- en migratiebeleid: update 21 april 2020

4647

In een vorig Verblijfblog werd beschreven welke maatregelen op basis van het nationale en EU-migratierecht mogelijk zijn om de binnenkomst en het verblijf van personen te beperken om verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. We sloten af op 11 maart af met de constatering dat lidstaten tot dan toe terughoudend waren met de invoering van binnengrenscontroles. Wat is er sindsdien veranderd?

Door Evelien Brouwer

Inleiding

Inmiddels zijn we ruim een maand verder en zijn in de hele wereld nationale lockdown-maatregelen ingevoerd. Burgers worden opgeroepen danwel op straffe van boete verplicht om zoveel mogelijk thuis te blijven. Strakke blauwe luchten herinneren ons deze lente dagelijks aan het exponentieel afgenomen vluchtverkeer. Volgens gegevens van de organisatie Eurocontrol is het aantal vluchten van en naar, maar ook binnen de EU, op 14 april 2020 vergeleken met dezelfde datum in 2019, met 89.9% afgenomen.

Op EU-niveau is met ingang van 20 maart 2020 afgesproken om ‘niet-essentieel’ reisverkeer  van niet-EU onderdanen naar EU-grondgebied zoveel mogelijk te verbieden. Daarnaast worden lidstaten opgeroepen om niet de grenzen te sluiten voor asielzoekers en ook tijdelijke visa en werkvergunningen van derdelanders te verlengen, wanneer zij niet tijdig naar hun thuisland kunnen terugkeren. Niettemin blijken veel EU-staten de grenzen ook voor asielzoekers dicht te houden en asielaanvragen tijdelijk niet in behandeling te nemen. Behalve de aanscherping van de buitengrenscontroles, hebben meerdere Schengenstaten de binnengrenscontroles heringevoerd of deze verder verlengd. Dit blog geeft een overzicht van de genomen maatregelen in de periode maart-april, zowel op Europees als nationaal niveau.

Europees beleid: sluiting buitengrenzen voor ‘niet-essentieel verkeer’

Op 16 maart 2020 publiceerde de Europese Commissie een mededeling inzake de tijdelijke beperking van ‘niet-essentieel verkeer’ naar de EU uit derde landen. Deze maatregel is voor de meeste EU-lidstaten ingegaan op 20 maart, voor Nederland al op donderdag 19 maart. Van deze tijdelijke reisbeperking zijn uitgesloten: EU-onderdanen (waarbij onderdanen van het Verenigd Koninkrijk nog tot eind 2020 als EU-onderdanen worden aangemerkt), onderdanen van de Schengenlanden (Zwitserland, Liechtenstein, IJsland, Noorwegen) en hun familieleden. Ook lang verblijvende derdelanders of personen met een verblijfsrecht op basis van EU-richtlijnen zijn uitgesloten van de beperking. Verder zijn alle reizigers met een essentiële functie of behoefte van de maatregel uitgezonderd. Hieronder vallen in ieder geval gezondheidswerkers, grenswerkers, transportmedewerkers, diplomatiek personeel en personen die reizen voor dringende familiale redenen. Volgens de mededeling van de Commissie moeten personen die internationale bescherming nodig hebben of waarvoor ‘andere humanitaire redenen’ gelden (‘persons in need of international protection or for other humanitarian reasons’), uitgezonderd worden van de reisbeperking. De duur van deze reisbeperking is aanvankelijk op 30 dagen gezet, maar op 8 april 2020 heeft de Europese Commissie voorgesteld de reisbeperking tot in ieder geval 15 mei 2020 te verlengen. Afhankelijk van de ontwikkelingen bij de bestrijding van de epidemie zal worden vastgesteld of deze reisbeperking nogmaals zal worden verlengd.

Nieuw criterium voor toegangsweigering

Ter uitwerking van de mededeling van 16 maart, publiceerde de Commissie op 30 maart 2020 COVID-19 richtsnoeren inzake de tijdelijke beperking van niet-essentieel reizen, transitmaatregelen voor de repatriëring van EU-burgers en de effecten voor het visumbeleid. De richtsnoeren bevatten criteria ter toepassing van artikel 2(21) en 6 van de Schengengrenscode op basis waarvan toegang aan de buitengrens kan worden geweigerd ter bescherming van de volksgezondheid (zie ook ‘Wat zijn de gevolgen van de uitbraak van het coronavirus voor het Nederlands en Europees migratierecht?’).  Hierbij introduceert de Commissie het criterium ‘where they present relevant symptoms or have been particularly exposed to risk of infection and are considered to be a threat to public health’. Ter verduidelijking van het begrip ‘relevant symptoms’ stelt de Commissie dat lichte luchtwegsymptomen al op het begin van de ziekte kunnen wijzen. Voor de vaststelling van wat risico’s van infecties zijn, verwijst de Commissie naar de classificatie in het rapport van de European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC). Grensambtenaren dienen bij weigering van toegang, deze weigering altijd schriftelijk te motiveren in het voorgeschreven standaardformulier (Annex V Schengengrenscode). Daarnaast dient de te weigeren persoon een speciaal daartoe opgestelde informatiefolder van het ECDC te worden overhandigd. Om beter inzicht te houden op toegangsweigeringen die zijn gerelateerd aan niet-essentieel reisverkeer, worden lidstaten verzocht alle weigeringen bij te houden in het nationale grenssysteem. Ook wordt aangeraden om de Schengenvisa van derdelanders die vanwege de coronamaatregelen niet tijdig, voordat de geldigheid van hun visa is verlopen, het Schengengebied kunnen verlaten, het visum te verlengen met 90 of 180 dagen. Mocht ook na deze periode van 90 of 180 dagen geen terugkeer mogelijk zijn, dient een lang verblijfsrecht te worden afgegeven of een tijdelijke verblijfsvergunning.

Nationale maatregelen

In het algemeen hebben de EU-lidstaten op min of meer dezelfde wijze uitvoering gegeven aan de richtlijnen van de Commissie wat betreft de beperkingen voor ‘niet-essentieel reisverkeer’. Zo heeft België de grenzen gesloten voor al het niet-essentieel reisverkeer, met uitzondering voor Belgen, onderdanen van EU- of Schengenlanden of derdelanders met een verblijfstitel, die kunnen aantonen dat ze in België wonen en wensen terug te keren. Essentieel reisverkeer bevat in ieder geval zorgwerkers, grenswerkers en transitpassagiers (die dus in België slechts overstappen). Volgens het communiqué van de Franse overheid van 18 maart 2020 mogen Fransen, EU- en Schengen-onderdanen en onderdanen van het Verenigd Koninkrijk met hun echtgenoten en kinderen het Franse grondgebied betreden wanneer zij willen terugkeren naar hun huis. Voor alle andere niet-Franse onderdanen geldt een toegangsverbod, met uitzondering voor personen met een permanente verblijfstitel. De behandeling van verblijfsaanvragen en lange verblijfsvisa is in Frankrijk opgeschort tot in ieder geval 25 juni. Verblijfstitels die slechts geldig zijn tot half maart-half mei 2020, worden automatisch verlengd met drie maanden. Denemarken heeft een inreisverbod voor alle reizigers met uitzondering van Denen en EU-onderdanen met een Deense gezondheidskaart of zij die urgente redenen hebben zoals verzorging van zieke familieleden of een oproep van een rechtbank. Voor alle Deense en buitenlandse reizigers afkomstig uit Singapore, Italië, Iran, China, Japan, Zuid-Korea en de regio Tirol in Oostenrijk geldt een verplichte quarantaine van twee weken.

Ook Duitsland heeft een inreisverbod voor alle buitenlanders met uitzondering van EU-, Schengen en VK onderdanen en hun familieleden. Lang verblijf visa en vergunningen tot arbeid worden tot 30 juni 2020 verlengd. In Berlijn zullen derdelanders met een verlopen verblijfsvergunning niet worden bestraft.

Op de website van de IND staan de Nederlandse maatregelen in verband met het coronavirus. De behandeling van zowel Schengenvisa (kort verblijf) als machtiging tot voorlopig verblijf (MVV)  (mvv-aanvragen) is tot 28 april 2020 uitgesteld, tenzij het werk van de aanvrager valt onder ‘cruciale beroepen’ of heeft te maken met ‘vitale processen’ tijden de COVID-19 uitbraak. Personen die een MVV hebben aangevraagd maar niet naar Nederland kunnen reizen in verband met de uitbraak van het coronavirus of hun MVV niet kunnen ophalen, dienen contact met de IND op te nemen. Schengen- of kort verblijf visa worden verlengd wanneer de aanvrager kan aantonen niet terug te kunnen keren naar zijn of haar land van herkomst.

Een overzicht van nationale maatregelen (EU en niet-EU landen) wordt geboden op deze website.

Recht op asiel onder druk

In de bovengenoemde richtsnoeren onderstreept de Commissie dat diegenen die beroep doen op internationale bescherming of bescherming  vragen op grond van ‘andere humanitaire redenen’ uitgezonderd dienen te worden van de inreisbeperkingen. Ook UNHCR stelt in een oproep van 16 maart 2020, dat maatregelen in het kader van de coronacrisis niet ertoe mogen leiden dat asielzoekers geen effectieve mogelijkheid meer hebben om asiel aan te vragen of dat zij in strijd met het refoulement verbod worden teruggestuurd. Ook wijst het UNHCR er op dat gezondheidsmaatregelen geen grond zijn voor systematische opsluiting van asielzoekers en vluchtelingen of disproportionele of discriminerende maatregelen.

Niettemin worden in meerdere Europese landen de rechten van vluchtelingen en asielzoekers beperkt en is ook de toegang tot de asielprocedure in het kader van de coronacrisis opgeschort. In Griekenland is de situatie voor asielzoekers al jaren zorgelijk, maar coronamaatregelen zijn door de Griekse regering aangegrepen voor verdere opschorting van asielprocedures, detentie van asielzoekers op de eilanden en ook repressieve maatregelen tegen de aanwezige niet-gouvernementele hulporganisaties. Op 26 maart 2020 heeft de Griekse regering een noodwet aangenomen waarmee de asielprocedures worden opgeschort. In Zwitserland heeft de regering aangekondigd geen asielzoekers meer aan de grens toe te laten met de curieuze onderbouwing dat asielzoekers geen extra of ander gevaar voor besmetting opleveren dan andere burgers en op dezelfde wijze moeten worden behandeld dan Zwitsers. Op basis van deze gelijkstelling, stelt de regering dat voor asielzoekers aan de grens geen uitzondering moet worden gemaakt. Asielzoekers die via Italië binnen willen komen, worden daarom door Zwitserland teruggewezen omdat zij immers ‘zonder problemen’ in Italië een asielaanvraag kunnen indienen en dus geen noodzaak voor toelating bestaat. De Hongaarse regering legt daarentegen wel een direct verband tussen illegale immigratie en de verspreiding van het coronavirus en rechtvaardigt hiermee militair optreden aan de buitengrenzen en het tegenhouden van asielzoekers aan de grens.

In Italië zijn op 7 april 2020 de havens als gevolg van de corona-epidemie door de regering als ‘onveilige gebieden’ aangeduid. Dit heeft als gevolg dat schepen met geredde drenkelingen niet meer kunnen aanmeren en reddingsoperaties moeten worden stopgezet. In de praktijk betekent dit dus ook het sluiten van de grenzen voor asielzoekers.

In België en Nederland zijn de asielcentra gesloten en worden nieuwe asielaanvragen niet meer in behandeling genomen. In Nederland is na kritiek op de aangekondigde stopzetting van opvang voor nieuwe asielzoekers (met inbegrip van vrouwen, kinderen, ouderen en zieken), een noodopvanglocatie voor asielzoekers geopend in een voormalig legerkazerne in Zoutkamp (zie ook ‘Mag Nederland asielzoekers weren uit de COA-opvang vanwege het coronavirus?’).

Asielzoekers dienen zich nog eerst steeds te melden in Ter Apel.  Na een medische controle en afname van vingerafdrukken en registratie bij de IND worden echter alle stappen van de asielprocedure uitgesteld.

Een uitzondering op het bovengenoemde restrictieve asielbeleid is het Duitse besluit om 1000 tot 1500 onbegeleide minderjarige asielzoekers die nu vast zitten in Griekse kampen op te nemen. Daarnaast biedt Portugal aanwezige asielzoekers een tijdelijke verblijfstitel waardoor zij tot in ieder geval 1 juli 2020 aanspraak kunnen maken op sociale voorzieningen.

Schengen: tijdelijke herinvoering binnengrenzen

Sinds 11 maart 2020 hebben verschillende Schengenstaten in verband met het coronavirus de binnengrenscontroles tijdelijk heringevoerd op basis van de Schengengrenscode.

Deze tijdelijke herinvoering van binnengrenscontroles houdt in dat de Schengenstaten personen aan de binnengrenzen van het Schengengebied mogen controleren op identiteit, reisdoel en verblijfstatus. De binnengrenzen worden dus tijdelijk als ‘buitengrenzen’ aangemerkt.  Omdat herinvoering van binnengrenscontroles indruist tegen het algemene uitgangspunt van vrij verkeer van het Schengengebied, geldt op basis van de Schengengrenscode dat dit alleen bij een ernstige bedreiging voor de openbare orde of binnenlandse veiligheid van een lidstaat is toegestaan (zoals terrorisme-aanslagen, bijzondere grootschalige bijeenkomsten en dus ook bescherming volksgezondheid). De maatregelen mogen alleen tijdelijk zijn en staten die de grenscontroles herinvoeren, moeten de Europese Commissie en de overige Schengenstaten hiervan op de hoogte stellen.

Het overzicht van de notificaties van deze tijdelijke maatregelen is gepubliceerd op deze website van de Europese Commissie. Landen die de grenscontroles herinvoeren op basis van artikel 28 Schengengrenscode vanwege omstandigheden die ‘onmiddellijke acties’ vereisen zijn: Oostenrijk, België, Estland, Spanje, Duitsland, Noorwegen, Portugal, Zwitserland, Litouwen, Hongarije en Polen. De maximumduur voor de herinvoering van grenscontroles op basis van deze grond is tien dagen, welke periode met steeds twintig dagen kan worden verlengd met een maximumduur van twee maanden.

Sommige landen waren reeds voor de uitbraak van het coronavirus overgegaan tot de herinvoering van grenscontroles in de context van, zoals de Commissie het omschrijft, ‘voorzienbare gebeurtenissen’ op basis van artikelen 25 en 26 Schengengrenscode maar hebben deze wegens het coronavirus verlengd: dit zijn Finland, Oostenrijk, Zweden, Denemarken, Frankrijk, Noorwegen en Duitsland. De duur van deze ‘tijdelijke’ herinvoering is in beginsel 30 dagen, maar dit kan worden verlengd met een maximumduur van zes maanden. De meeste grensmaatregelen op basis van deze tijdelijke herinvoering van de binnengrenscontroles gelden tot half of eind april, maar een aantal landen hebben al aangegeven dat zij overwegen de binnengrenscontroles te verlengen tot half november 2020 (Zweden en Denemarken) danwel eind oktober 2020 (Frankrijk).

Overigens voeren ook Italië, Letland, Slowakije en Slovenië grenscontroles aan de binnengrenzen uit, echter zonder dat de Europese Commissie of overige staten hiervan op de hoogte zijn gesteld.

Samenvatting

Waar half maart de EU lidstaten nog terughoudend leken wat betreft het aanscherpen van grenscontroles en het migratiebeleid, is dat beeld een maand later veranderd. Om verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen, wordt toegang tot het grondgebied, in navolging van richtsnoeren van de Europese Commissie beperkt tot ‘essentieel reisverkeer’. Ondanks de oproep van de Commissie en de UNHCR om daarbij het recht op asiel en het refoulementverbod te respecteren, worden asielzoekers door verschillende staten de toegang geweigerd of zelfs teruggestuurd en zijn asielprocedures opgeschort. Zoals onderzoeker Constantin Hruschka in zijn blog constateert: juist op de 25ste verjaardag van het Schengenverdrag en het vrije verkeer in Europa zijn binnengrenscontroles weer de nieuwe norm.