Grenzen aan grensprocedures?

1892

Volgens het nieuwe Migratie- en Asielpact van de Europese Commissie, is de grensprocedure een belangrijk instrument om kansarme aanvragen van asielzoekers snel af te doen, zonder dat hun legale toegang tot het grondgebied van de Europese Unie wordt verleend. Wat is een grensprocedure en hoe wordt deze in de EU toegepast?

Door Marcelle Reneman

Wat is een grensprocedure?

Een grensprocedure is een procedure waarin het asielverzoek wordt behandeld van een persoon die aan de buitengrens van de Europese Unie (EU) asiel heeft gevraagd en aan wie de toegang tot het grondgebied van de EU is of wordt geweigerd. Asielzoekers voldoen in de regel niet aan de voorwaarden voor toegang tot het grondgebied van de EU: zij willen langer dan drie maanden blijven, terwijl zij geen verblijfsvergunning hebben. Daarnaast hebben zij vaak geen visum of geldig reisdocument. Tegelijkertijd mogen de lidstaten asielzoekers niet terugsturen naar hun land van herkomst zonder te onderzoeken of zij daar vrees voor vervolging hebben of een reëel risico lopen op mishandeling (zie art. 3, 4 en 6 van de Schengengrenscode). Asielzoekers van wie het asielverzoek in een grensprocedure wordt behandeld, zitten meestal in detentie. Zo wordt voorkomen dat zij zich op het grondgebied van de EU begeven. Er is daarbij overigens sprake van een juridische fictie: de plek waar de asielzoeker in detentie zit, bevindt zich op het grondgebied van de EU en alle Europese (grond)rechten zijn op de asielzoeker van toepassing. In Nederland komen asielzoekers die op Schiphol of in de haven van Rotterdam asiel aanvragen terecht in de grensprocedure op het Justitieel Complex op Schiphol.

Welke regels gelden er voor de grensprocedure?

De grensprocedure is geregeld in artikel 43 van de Asielprocedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU). Daarin is bepaald dat een grensprocedure maximaal vier weken mag duren, zodat asielzoekers niet te lang in detentie verblijven. Als er binnen vier weken nog geen beslissing is genomen over het asielverzoek, dan moet de asielzoeker toegang tot het grondgebied van de EU krijgen en in de lidstaat in een open asielzoekerscentrum worden opgevangen (tenzij een andere reden aanwezig is om de asielzoeker te blijven detineren). Bovendien is de toepassing van de grensprocedure beperkt tot bepaalde, vaak minder kansrijke, categorieën asielzaken (niet-ontvankelijke en kennelijk ongegronde asielverzoeken).

Geen uniforme toepassing in de lidstaten van de EU

Uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Europees Parlement (mede door de auteur van dit blog) blijkt dat tussen de lidstaten grote verschillen bestaan in de toepassing van grensprocedures. Niet alle lidstaten van de EU hebben een grensprocedure. Sommige lidstaten, zoals Finland en Zweden, verlenen asielzoekers gewoon toegang tot hun grondgebied. Sommige lidstaten passen echter een grensprocedure toe, zonder dat een grensprocedure te noemen. Een voorbeeld is Hongarije dat tot voor kort asielverzoeken beoordeelde, terwijl het de betrokken asielzoekers vasthield in de transitzone tussen de Hongarije en Servië. Asielzoekers konden de transitzone alleen verlaten door terug te keren naar Servië. Ook Litouwen, Luxemburg en Slowakije behandelen asielverzoeken in een gesloten procedure aan de grens, maar noemen dit geen grensprocedure. Zij geven in onderzoeken van Europese instellingen over grensprocedures aan geen grensprocedure te hebben, zodat deze instellingen geen goed beeld krijgen van de toepassing van grensprocedures in Europa. Daarnaast kunnen zij de waarborgen van artikel 43 Asielprocedurerichtlijn hierdoor omzeilen.

Uit onderzoek blijkt ook dat er grote verschillen zijn tussen het type zaken dat lidstaten in een ‘officiële grensprocedure’ behandelen. Sommige lidstaten wijzen alleen asielverzoeken af in een grensprocedure, terwijl andere staten daarin ook asielvergunningen verlenen. Sommige lidstaten screenen een asielzaak eerst op kansrijkheid voordat deze naar de grensprocedure wordt verwezen, terwijl andere lidstaten de grensprocedure toepassen op iedere asielzoeker die zich aan de grens meldt. Sommige lidstaten sluiten alleenstaande minderjarige asielzoekers uit van de grensprocedure, terwijl anderen dat niet doen.

Detentie van asielzoekers

Asielzoekers van wie de asielaanvraag wordt behandeld in een grensprocedure bevinden zich in detentie of kunnen op andere wijze worden beperkt in hun bewegingsvrijheid. In de praktijk doet zich een aantal problemen voor met betrekking tot deze procedure. In de eerste plaats is de vraag of een bepaalde situatie detentie is of een beperking van bewegingsvrijheid juridisch complex. Het verblijf van asielzoekers in de Hongaarse transitzone tussen Hongarije en Servië werd bijvoorbeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bestempeld als een beperking van bewegingsvrijheid, terwijl het Hof van Justitie van de EU vond dat het om detentie ging. Uit het onderzoeksrapport uitgevoerd in opdracht van het Europees Parlement blijkt dat de facto detentie veel voorkomt aan de buitengrenzen van de EU. Asielzoekers worden vastgehouden tijdens de grensprocedure, zonder dat de lidstaat erkent dat het om detentie gaat en hun de bijbehorende waarborgen biedt, zoals snelle toetsing door een rechter. Bovendien kijken lidstaten vaak niet of er alternatieven mogelijk zijn voor de detentie van een asielzoeker in de grensprocedure en zijn de omstandigheden waaronder asielzoekers in een grensprocedure worden vastgehouden soms slecht. Dit kan leiden tot schendingen van het fundamentele recht op vrijheid en het verbod van onmenselijke of vernederende behandeling.

Snelle asielprocedures

Een ander problematisch aspect van grensprocedure is dat deze normaal gesproken zeer snel verloopt, variërend van twee dagen in onder meer Duitsland en Frankrijk tot 28 dagen in België en Kroatië.

Aantal dagen 2 3 4 5 7 8 9 14 28 60
Lidstaat FR DE LT RO ES LV EL PT SK NL IT
SI
BE HR CZ HU

 

Aan de ene kant beperkt dit de duur van de mogelijke detentie van asielzoekers. Aan de andere kant is er een risico dat de asielprocedure niet zorgvuldig verloopt, zeker als de asielzoeker gedetineerd is. Tijdsdruk kan ervoor zorgen dat de asielzoeker zijn of haar asielrelaas niet goed kan vertellen of met bewijs onderbouwen. Bovendien kan de korte duur van de grensprocedure tot gevolg hebben dat de beslisser onvoldoende tijd uittrekt voor het interviewen van de asielzoeker en het doen van nader onderzoek. Daarbij komt dat asielzoekers die in een grensprocedure zitten vaak moeilijk toegang hebben tot hun advocaat, waardoor zij hun asielprocedure en een eventueel beroep tegen de afwijzing van hun asielverzoek minder goed kunnen voorbereiden. De combinatie van de detentie van de asielzoeker en de hoge tijdsdruk in de grensprocedure leidt tot een risico dat de asielaanvraag ten onrechte wordt afgewezen. Een onterecht afgewezen asielzoeker kan na uitzetting naar het land van herkomst het slachtoffer worden van mensenrechtenschendingen.

Geen evaluatie en zeer beperkte handhaving

Ondanks signalen dat grensprocedures in sommige lidstaten problemen opleveren, heeft de Europese Commissie de toepassing van grensprocedures niet geëvalueerd. Tot het onderzoek dat het Europees Parlement heeft laten uitvoeren, was er weinig informatie over het functioneren van grensprocedures in de lidstaten. Zo is er nooit gekeken naar de kwaliteit van asielbeslissingen die in de grensprocedures worden genomen of naar de kwaliteit van beslissingen om asielzoekers tijdens de grensprocedure te detineren. Ook heeft de Europese Commissie de lidstaten nauwelijks tot de orde geroepen voor het omzeilen of schenden van EU regelgeving. Alleen tegen Hongarije is de Europese Commissie een procedure gestart vanwege het behandeling van asielzoekers in de transitzones.

Voorstel in het Migratie- en Asielpact

Toch stelt de Europese Commissie nu in het nieuwe Migratie- en Asielpact voor om de toepassing van grensprocedures uit te breiden. Er wordt een fase vóór binnenkomst ingevoerd die bestaat uit een screening en een grensprocedure voor asiel en terugkeer. Tijdens de screening zullen migranten worden geregistreerd en gescreend om hun identiteit vast te stellen en na te gaan of er gezondheids- en veiligheidsrisico’s zijn. Na de screening kan een asielverzoek naar de grensprocedure worden verwezen. Als het asielverzoek wordt afgewezen, komt de asielzoeker in een (nieuwe) grensprocedure terecht, die gericht is op terugkeer.

De asielverzoeken van bepaalde categorieën asielzoekers moeten volgens het voorstel in de grensprocedure worden beoordeeld. Het gaat om asielzoekers die op irreguliere wijze of na een ontscheping volgend op een opsporings- en reddingsoperatie aankomen aan de buitengrens en:

  • een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormen;
  • de autoriteiten hebben misleid; of
  • afkomstig zijn uit een derde land waarvoor minder dan 20 procent van het totale aantal asielbeslissingen positief is.

De maximale duur van de grensprocedure wordt ook flink uitgebreid, van 4 naar 12 weken.

Sommige categorieën asielzoekers worden in principe uitgezonderd van de toepassing van de grensprocedure: alleenstaande minderjarige asielzoekers en gezinnen met kinderen jonger dan 12 jaar, gaan alleen de grensprocedure in als zij een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat.

De Europese Commissie ziet de grensprocedure als een belangrijk instrument voor migratiebeheer ‘om onrechtmatige binnenkomsten en niet-toegestane verplaatsingen te voorkomen, met name wanneer gemengde stromen naar verhouding veel asielzoekers uit landen met een laag erkenningspercentage omvatten’. Met dit nieuwe voorstel hoopt de Commissie de lidstaten die sceptisch zijn over de (verplichte) toepassing van de grensprocedure en de lidstaten die daar juist voorstander van zijn, tot elkaar te brengen.