Moeten pensioengerechtigde vreemdelingen inburgeren?

932

Vreemdelingen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt zijn voor de aanvraag van een verblijfsvergunning onbepaalde tijd uitgezonderd van de inburgeringsplicht, maar voor naturalisatie geldt deze uitzondering niet. Verblijfblog legt uit hoe dit zit en beschrijft enkele problemen die dit oplevert in de praktijk.

Door Dani Yousif en Atra Hanna

‘Vrees voor tienduizenden ‘tweederangsburgers’ door aanscherping taaleis’, schreef de NOS naar aanleiding van een brandbrief van VluchtelingenWerk aan de Tweede Kamer. Per 1 januari 2021 is het taalniveau voor vluchtelingen die in aanmerking willen komen voor naturalisatie met terugwerkende kracht verhoogd. Volgens VluchtelingenWerk dreigen zeker 50.000 ingeburgerde statushouders als gevolg van de nieuwe wet geen zicht meer te hebben op een Nederlands paspoort.

Voor de groep vluchtelingen die de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt lijkt de geschetste vrees al te bestaan. Vluchtelingen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, zijn bij hun aanvraag voor een verblijfsvergunning van onbepaalde tijd uitgezonderd van de inburgeringsplicht. Deze uitzondering geldt echter niet in het geval van naturalisatie. Dan moeten vreemdelingen, dus niet alleen vluchtelingen, van pensioengerechtigde leeftijd ook het inburgeringsexamen behalen. Vaak is het voor deze groep dan ook te laat om nog in te burgeren, en dienen zij geen naturalisatieverzoek meer in. In dit stuk wordt ingegaan op de vragen hoe het komt dat deze groep achterblijft bij de naturalisatie en tot welke problemen dit leidt in de praktijk.

Juridisch kader
Volgens artikel 3 lid 1 onder a Wet inburgering (hierna: Wi)  is een vreemdeling inburgeringsplichtig, indien hij  in Nederland verblijft op grond van een verblijfsvergunning asiel of regulier voor bepaalde tijd voor een niet-tijdelijk doel. Verder stelt artikel 5 lid 1 onder a Wi dat een vreemdeling niet inburgeringsplichtig is, indien hij jonger dan zestien jaar is of de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

De Wi beoogt dat inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk de taal leren, proberen aan het werk te gaan en volwaardig aan de Nederlandse samenleving gaan deelnemen. De reden om personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt uit te zonderen van de inburgeringsplicht, is dat zij kunnen stoppen met werken en om die reden niet meer actief deelnemen aan de samenleving.

Voor de naturalisatie ligt dat anders. Om voor naturalisatie in aanmerking te komen moet de vreemdeling het inburgeringsexamen hebben gehaald op grond van artikel 8 lid een sub d van de Rijkswet Op Nederlanderschap (hierna: RWN) in samenhang met artikel 2 van het Besluit naturalisatietoets (zie ook ‘Hoe word je Nederlander?’). Er zijn verschillende situaties waarin geen inburgeringsplicht bestaat (artikel 3 en 4 Besluit naturalisatietoets). Te denken valt bijvoorbeeld aan een situatie waarin de vreemdeling het inburgeringsexamen niet binnen vijf jaar kan behalen vanwege een lichamelijke of psychische belemmering, of wanneer het kan worden verwacht dat de vreemdeling ondanks aantoonbaar geleverde inspanningen het inburgeringsexamen niet met succes zal afleggen.

Het idee achter naturalisatie is dat het Koninkrijk het individu als burger van de staat erkent. De burger ontleent daaraan bepaalde rechten, zoals het recht op toegang tot het grondgebied van het Koninkrijk en het recht op diplomatieke bescherming in het buitenland. Alvorens wordt overgegaan tot deze juridische erkenning moeten de voorwaarden voor een volwaardige participatie en integratie in de maatschappij zijn vervuld.

Met betrekking tot het afleggen van het inburgeringsexamen maakt de RWN aldus geen uitzondering voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Sinds kort biedt de RWN wel voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt vrijstelling voor het onderdeel oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt van het inburgeringsexamen (artikel 4, lid 8, Regeling naturalisatietoets).  De volledige vrijstelling van het inburgeringsvereiste voor pensioengerechtigden geldt echter niet voor de RWN. Uit de wetsgeschiedenis van de RWN blijkt namelijk dat óók een verzoeker om naturalisatie die nooit inburgeringsplichtig is geweest, in zijn naturalisatieprocedure in beginsel het inburgeringsexamen moet behalen en het inburgeringsdiploma moet overleggen. De reden voor het verschil tussen de Wi en de RWN wordt verder niet toegelicht.

Onduidelijkheid
Het huidige naturalisatieproces leidt tot onduidelijkheid en roept vragen op in de praktijk. Asielzoekers hebben zelden verstand van de Nederlandse wet. Vaak worden ze bijgestaan door hulp- en/of adviesorganisaties, maar bij deze organisaties heerst onduidelijkheid rondom het naturalisatieproces. Deze onduidelijkheid is deels te verklaren door de complexe wet- en regelgeving, maar mogelijk ook vanwege de onduidelijke communicatie van bestuursorganen. Zo vermeldt de website van DUO dat bij het bereiken van de wettelijke AOW-leeftijd geen inburgeringsexamen afgelegd hoeft te worden, vanwege de vrijsteling. Dat de inburgeringsplicht voor naturalisatie wel vereist is, wordt niet vermeld. De onduidelijkheid wordt bevestigd bij de aanvraag van een verblijfsvergunning voor (on)bepaalde tijd, waar wederom wordt gerefereerd aan de vrijstelling vanwege het bereiken van een bepaalde leeftijd. Het gevolg is dat asielzoekers van boven de 65 jaar niet inburgeren, omdat zij denken in aanmerking te komen voor vrijstelling en ze er niet op worden gewezen dat dit voor naturalisatie wel is vereist. De problemen ontstaan dan ook wanneer ze na vijf jaar willen naturaliseren.

Beginnen met inburgeren na vijf jaar
Het blijkt in de praktijk bijzonder lastig om pas na vijf jaar verblijf te beginnen met inburgeren. Allereerst is de inspanningsplicht van 600 uur onderwijs nauwelijks te realiseren. Het kernprobleem dat ten grondslag ligt ziet op de financiering van het onderwijs. Volgens DUO kan iemand die wil inburgeren en daartoe niet verplicht is géén aanspraak maken op een lening. Dit betekent dat de kosten, die tot 10.000 euro kunnen oplopen, uit eigen zak betaald moeten worden. Het tweede probleem ziet op de leeftijd van de asielzoekers. Leeftijd hoeft weliswaar niet alles te zegen over het lerend vermogen van een individu, maar tezamen met andere factoren kan het een groot belemmering vormen. In het bijzonder is het ingewikkeld voor asielzoekers van boven de 70, die laaggeletterd zijn en beperkt in hun mobiliteit om 600 uur onderwijs te volgen. Ontheffing op medische grond biedt geen uitkomst, vanwege de strenge criteria waardoor verzoeken nauwelijks worden ingewilligd

Beroep op de rechter
Er is bijzonder weinig jurisprudentie te vinden over deze casuïstiek. Dat komt  ten eerste omdat men een beschikking van de IND moet hebben om in bezwaar en vervolgens in beroep te kunnen gaan. Vaak komt het in deze gevallen niet tot een aanvraag en derhalve niet een beschikking, omdat men zich ten tijde van de aanvraag realiseert dat er niet is voldaan aan de inburgeringseis. Aangezien de leges voor een verzoek tot naturalisatie € 901,- bedraagt en de kans op afwijzing dusdanig groot is, wordt vaak afgezien om het verzoek in te dienen. Daarnaast biedt een beroep op de rechter ook geen soelaas. Er is slechts één zaak bij de Raad van State bekend. Uit deze uitspraak blijkt dat de rechter slechts terughoudend kan toetsen, omdat de RWN met betrekking tot het afleggen van de naturalisatietoets simpelweg geen uitzondering maakt voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Om die reden kan volgens de RvS dan ook aan de website van DUO niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat personen die de leeftijd van 65 hebben bereikt vrijgesteld worden van het afleggen van het inburgeringsexamen.

Conclusie
Zowel de Wi als de RWN hebben volwaardige participatie en integratie als doelstelling voor ogen. Toch bestaan er verschillen tussen de vereisten van de verblijfsvergunning en de naturalisatieprocedure. Dit leidt tot nadelige gevolgen voor mensen die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt en willen naturaliseren. Indien een 65-plusser na vijf jaar alsnog wilt inburgeren blijven er een paar wegen open, maar die zijn in de praktijk erg ingewikkeld.

Dani Yousif is student Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Groningen en vrijwilliger bij VluchtelingenWerk en Atra Hanna is advocate bij Bruinsma Advocaten.