Het Marrakesh Compact in Nederland: niet bindend, wel een diplomatiek instrument

1053

Eind 2018 hebben de VN-lidstaten het Marrakesh Compact (VN Global Compact voor Veilige, Geordende en Reguliere Migratie; GCM) aangenomen. In 2022 zal het eerste International Migration Review Forum plaatsvinden om de implementatie van het GCM te evalueren. Dit blog neemt het Nederlandse evaluatierapport onder de loep. Wat is de positie van de Nederlandse regering ten opzichte van het Global Compact?
Door Younous Arbaoui

Ter voorbereiding van het International Migration Review Forum heeft het UNNM (United Nations Network on Migration) regionale bijeenkomsten gehouden om de voortgang in de implementatie van het Marrakesh Compact te evalueren op regionaal niveau (zie over het Compact ook eerste en tweede blog binnen dit dossier). Het regionale forum voor de UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) regio, waaronder Nederland valt, vond plaats in 2020. In dit kader hebben de lidstaten evaluatierapporten ingediend. Evenals de meeste landen, maar in tegenstelling tot België en Duitsland, heeft Nederland ervoor gekozen om niet alle 23 doelstellingen van het Compact te behandelen in het evaluatierapport. Dit kan de lengte (anderhalve pagina) daarvan deels verklaren. 

Het Compact is niet bindend
Als eerst benadrukt de Nederlandse regering dat het Compact een ‘niet-bindend samenwerkingskader’ is dat het ‘soevereine recht van lidstaten om hun nationale immigratiebeleid te bepalen’ erkent. Het Compact schept ‘op geen enkele manier juridische verplichtingen voor staten’ en het is aan elke lidstaat om te beslissen of en hoe hij daar gebruik van maakt. Hoewel het standpunt van de regering erkend wordt in het Compact, wordt wel verwacht dat de lidstaten de doelstellingen daarvan implementeren nu ze hun bereidheid duidelijk hebben uitgesproken tijdens de onderhandelingen en totstandkoming van het Compact. Ook dienen beleidskeuzes die de lidstaten maken in overeenstemming te zijn met mensenrechten. In dit licht val het op dat het evaluatierapport zwijgt over mensenrechten van migranten. Het woord ‘recht’ komt wel drie keer voor, maar slechts om het ‘soeverein recht van staten’ en het ‘belang van terugkeer van migranten die geen recht hebben om te verblijven’ te benadrukken.

Het Nederlandse migratiebeleid is al in overeenstemming met het Compact
De regering meent dat de kerndoelen en doelstellingen van het Compact onderdeel zijn van het Nederlandse integrale migratiebeleid dat is ingevoerd in maart 2018. Dit suggereert dat beleidswijzigingen niet nodig zijn om het Compact in Nederland te implementeren. Dit kan verklaren waarom de regering niet alle doelstellingen van het Compact bespreekt in het rapport en ook waarom dit zwijgt over het opstellen van een implementatieplan, zoals aanbevolen door het Compact. Uit het evaluatierapport blijkt niet dat er specifieke initiatieven zijn genomen om het Compact te implementeren. Het rapport noemt maatregelen die vijf doelstellingen van het Compact (2, 7, 10, 14 en 21 GCM) betreffen, maar die werden al ingevoerd vóór het Compact.

Het Compact als een diplomatiek samenwerkingsinstrument
De regering vindt dat het Compact gebruikt kan worden als een ‘diplomatiek instrument’ om bi- en multilaterale samenwerking op het gebied van migratie te verbeteren. In dit licht besteedt het evaluatierapport aandacht aan drie vraagstukken waarbij internationale samenwerking nodig is: irreguliere migratie, mensenhandel en terugkeer.

Irreguliere migratie
Het evaluatierapport stelt dat het Nederlandse buitenlandse migratiebeleid gericht is op effectieve samenwerking tussen landen van herkomst, landen van transit en bestemmingslanden om irreguliere migratie en het ‘leed’ dat daarmee gepaard gaat tegen te gaan. Hierbij verwijst de regering, zonder onderbouwing, naar doelstelling 7 (address and reduce vulnerabilities in migration) en 14 (enhance consular protection, assistance and cooperation throughout the migration cycle) van het Compact. De regering meent dat irreguliere migratie op twee manieren voorkomen kan worden.

Als eerst dienen de grondoorzaken die mensen dwingen hun land te verlaten aangepakt worden. Om dit te realiseren is ‘Nederland een grote aanbieder van internationale ontwikkelingshulp en humanitaire hulp’. Hierbij verwijst de regering naar doelstelling 2 van het Compact (minimale the adverse drivers and structural factors that compel people to leave their country of origin). Met dit standpunt presenteert de regering migratie als een probleem waarvan de oorzaken zich in het land van herkomst bevinden en waarvoor ontwikkelingshulp de oplossing is.

Ten tweede kondigt de regering aan dat de bestrijding van irreguliere migratie gepaard gaat met de bevordering van ‘legale migratieroutes, zoals studieprogramma’s en werkvergunningen voor migranten die daarvoor in aanmerking komen’. Deze twee routes bestonden echter al vóór het Compact. De regering zegt niets over het al dan niet uitbreiden van reguliere routes, met name voor migranten die bestaande routes niet kunnen gebruiken en daarom irreguliere routes nemen. Blijkbaar erkent de regering niet dat gebrek aan reguliere routes ook een oorzaak kan zijn van irreguliere migratie. Zij legt de nadruk voornamelijk op mogelijke moeilijke omstandigheden in landen van herkomst.

Mensenhandel
De regering benadrukt dat ‘mensenhandel en mensensmokkel’ strafbare feiten zijn die tot de meest ‘negatieve’ aspecten van migratie behoren. Onder verwijzing naar doelstelling 10 van het Compact (prevent, combat and eradicate trafficking in persons in the context of international migration) meldt het evaluatierapport dat Nederland een ‘Nationaal Actieplan tegen Mensenhandel (2018)’ ingevoerd heeft. Het Actieplan bevordert internationale samenwerking om mensenhandel te bestrijden en de regering spreekt haar wens uit voor meer internationale samenwerking. Het rapport noemt drie voorbeelden van bestaande samenwerkingen: financiering van capaciteitsopbouw en internationale (juridische) samenwerking; financieren van UNODC-capaciteitsopbouwprojecten in Noord-Afrikaanse landen met als doel de opsporing en inbeslagneming van het met mensenhandel verdiende geld; en deelname aan het Liechtenstein-initiatief (zie hier, p. 35). In het kader van het Actieplan krijgen slachtoffers van mensenhandel medische hulp en de mogelijkheid ‘op vrijwillige basis’ terug te keren naar hun land van herkomst.

Het Actieplan en de maatregelen daaronder zijn al vóór de totstandkoming van het Compact ingevoerd en de regering noemt geen initiatieven van na het Compact. Ook valt op dat het evaluatierapport ‘mensensmokkel’ en ‘mensenhandel’ in een adem noemt, terwijl doelstelling 9 van het Compact (strengthen the transnational response to smuggling of migrants; zie actie e) juist vraagt om beide te onderscheiden. Verder zegt het evaluatierapport niets over het al dan niet bestaan van de mogelijkheid om een verblijfsvergunning te krijgen voor slachtoffers van mensenhandel (doelstelling 10: ‘prevent, combat and eradicate trafficking in persons in the context of international migration’ onder h). In plaats daarvan noemt de regering de mogelijkheid dat slachtoffers terugkeren naar hun land van herkomst.

Terugkeer
Onder verwijzing naar doelstelling 21 van het Compact (cooperate in facilitating safe and dignified return and readmission, as well as sustainable reintegration) betoogt de Nederlandse regering dat het Compact duidelijk erkent dat de lidstaten de ‘verplichting’ hebben om hun eigen onderdanen, die geen recht op verblijf hebben in een ander land, terug te nemen ongeacht of hun terugkeer vrijwillig of gedwongen is. De regering benadrukt dat overname van eigen onderdanen een ‘hoeksteen is van een goed functionerend internationaal migratiesysteem’. Zij betreurt dat er sinds de invoering van het Compact geen toename te merken is in de erkenning door lidstaten van genoemde verplichting. Dit gebrek aan samenwerking is in de ogen van de regering ‘een groot obstakel voor het verder nastreven van de doelstellingen van het Compact’.

Hoewel de regering in het evaluatierapport benadrukt dat het Compact geen verplichtingen voor lidstaten bevat, betoogt zij hier dat doelstelling 21 van het Compact wel een verplichting behelst voor landen van herkomst om eigen onderdanen terug te nemen. Ook valt op dat het rapport stil is over mensenrechten in het kader van gedwongen terugkeer, terwijl doelstelling 21 duidelijk maakt dat terugkeer waardig en in overstemming met internationaal recht moet plaatsvinden. Belangrijker voor de regering is dat doelstelling 21 de lidstaten oproept om samen te werken in het kader van terugkeer en overname.

Slot
Het lijkt momenteel dat het Marrakesh Compact niet geleid heeft tot beleidswijzigingen in Nederland. Dit kan worden verklaard door het niet-bindende karakter daarvan alsmede door de overtuiging van de regering dat het Nederlandse migratiebeleid al in overeenstemming is met de doelstellingen van het Compact. Het evaluatierapport laat zien dat de regering een benadering volgt waarbij migratie voornamelijk als een probleem wordt gezien. Het evaluatierapport besteedt aandacht aan negatieve aspecten van migratie en zwijgt over de positieve kant daarvan en over mensenrechten, terwijl het Compact gericht is op deze drie aspecten van migratie. Nederland maakt diplomatiek gebruik van het Compact en probeert door middel van ontwikkelingshulp en andere samenwerkingen niet om ‘veilige, geordende en reguliere migratie’ te promoten, maar om migratie tegen te gaan. Krachtens het Compact heeft Nederland hier recht op, zolang het in overeenstemming is met mensenrechten.