Het punitieve karakter van de vreemdelingenbewaring

2068

Sinds 2015 is het wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring in omloop bij het parlement. Het wetsvoorstel noopt ertoe om een bestuursrechtelijk kader te creëren voor vreemdelingenbewaring. Hoe ziet vreemdelingenbewaring voor terugkeer eruit onder het huidige regime en wat verandert er met het invoeren van de nieuwe wet?

Door Myrthe Doorman

De Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring dient ertoe om een bestuursrechtelijk kader te creëren dat invulling geeft aan het regime van de vreemdelingenbewaring. De wet ziet zowel op vreemdelingenbewaring om vreemdelingen te beletten zich toegang te verschaffen tot Nederland (artikel 6 Vreemdelingewet 2000), als tot bewaring om uitzetting te laten plaatsvinden (artikel 59 Vreemdelingenwet 2000). Dit blog gaat alleen over bewaring ten aanzien van uitzetting.

De vreemdeling die niet meer rechtmatig in Nederland verblijft, moet Nederland in beginsel uit eigen beweging verlaten (zie artikel 61 lid 1 Vreemdelingenwet 2000). Wanneer de vreemdeling dit niet doet, kan hij gedwongen worden uitgezet naar het land van herkomst. Om de uitzetting te laten plaatsvinden, kan het noodzakelijk zijn een vreemdeling in bewaring te stellen. De overheid ziet deze maatregel als een ‘ultimum remedium’: het is een uiterst middel dat alleen moet worden toegepast als alle andere alternatieven niet (meer) voldoen of beschikbaar zijn. Hoe de vreemdelingenbewaring vervolgens wordt ingevuld, is niet terug te vinden in de Vreemdelingenwet of lagere wetgeving. De inrichting van de vreemdelingenbewaring voor terugkeer wordt daarom ingevuld door de Penitentiaire beginselenwet. Ondanks dat bewaring niet bedoeld is als straf, vindt vreemdelingenbewaring plaats onder hetzelfde regime als dat van strafrechtelijke gedetineerden. Dit blog beschrijft het huidige regime omtrent het vasthouden van vreemdelingen voor terugkeer en wat voor effecten de nieuwe wet zal hebben op deze situatie.

Het huidige regime in detentie
In de Vreemdelingenwet 2000 is de bevoegdheid neergelegd om een vreemdeling te detineren alsmede de gronden voor het in bewaring plaatsen. In artikel 59c van de Vreemdelingenwet 2000 is een subsidiariteitstoets vastgelegd, die inhoudt dat een vreemdeling slechts in bewaring mag worden gesteld indien er geen minder dwingende maatregel is die doeltreffend is. De bewaring moet beëindigd worden als deze niet langer noodzakelijk is of als er geen zicht op uitzetting is (zie bijvoorbeeld dit blog over het zicht op uitzetting). Vreemdelingenbewaring mag maximaal 18 maanden duren. Tot slot wordt in het Vreemdelingenbesluit 2000 nog benoemd dat bij de tenuitvoerlegging van de bewaring de vreemdeling “niet verder beperkt” mag worden in de uitoefening van zijn grondrechten “dan wordt gevorderd door het doel van deze maatregel en de handhaving van de orde en de veiligheid op de plaats van tenuitvoerlegging” (artikel 5.4).

De Vreemdelingenwet 2000, Vreemdelingenbesluit 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000 bevatten geen duidelijke aanwijzing over de manier waarop de bewaring ten uitvoer wordt gelegd. Bij gebrek aan nadere bestuursrechtelijk invulling, wordt er voor de vreemdelingenbewaring hetzelfde wettelijke kader gebruikt als voor strafrechtelijke gedetineerden, namelijk de Penitentiaire beginselenwet. De Penitentiaire beginselenwet bepaalt de regels die gelden voor inrichtingen die personen huisvesten die een strafbaar feit hebben gepleegd of worden verdacht van het plegen van een strafbaar feit. Daarnaast bepaalt deze wet ook de regels voor vreemdelingen die in bewaring worden genomen, die dus geen strafbaar feit hebben gepleegd of hiervan worden verdacht. De vreemdeling wordt niet enkel in zijn vrijheid beperkt door opsluiting in een detentiecentrum, de wet biedt verschillende mogelijkheden om de grondrechten van de vreemdeling verder in te perken. Het is bijvoorbeeld mogelijk om de vreemdeling toegang tot activiteiten die in de inrichting worden aangeboden te ontzeggen (artikel 23). Net als strafrechtelijke gedetineerden, kan de vreemdeling in afzondering of in een isolatiecel worden geplaatst waar dag en nacht videobewaking plaatsvindt (artikel 24). In artikel 29 wordt de bevoegdheid gecreëerd om kleding en lichaam te onderzoeken, waarbij op grond van artikel 30 ook onderzoek binnen het lichaam mag plaatsvinden. Bezoek is toegestaan voor één uur per week, en daarnaast mag er per week één telefoongesprek van 10 minuten plaatsvinden. Bezoek en telefonisch contact kunnen worden beperkt, onder toezicht plaatsvinden of verboden worden.

Er is meermaals kritiek geuit op het punitieve karakter van de Nederlandse vreemdelingenbewaring.  Verschillende rapporten van de Nationale Ombudsman laten zien dat de mogelijkheden die de Penitentiaire beginselenwet biedt voor de inperking van de rechten en vrijheden van vreemdelingen regelmatig worden ingezet in detentie.  Dagelijks zijn er ongeveer 320 vreemdelingen die voor gemiddeld 44 dagen onder dit regime leven. In 2010 ging dat nog om gemiddeld 76 dagen. Vreemdelingen kunnen maximaal 18 maanden vastzitten onder hetzelfde regime als gevangen in Nederland, terwijl de bewaring niet dient als straf.

Biedt de Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring verbetering?
De bestuursrechtelijke invulling die de Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring geeft aan vreemdelingenbewaring zorgt ervoor dat vreemdelingenbewaring nadrukkelijker wordt opgenomen in het bestuursrecht. Het wetsvoorstel zou moeten bijdragen aan een humanere uitvoering van de vreemdelingenbewaring en een effectiever terugkeerbeleid. Het verandert niet alleen de regels die gelden voor de bewaring op grond van artikel 59, maar ook de bewaring op grond van artikel 6 Vreemdelingenwet.  Het wetsvoorstel is al in 2018 aangenomen door de Tweede Kamer, maar wordt momenteel aangehouden in de Eerste Kamer tot een wijziging  is aangeboden aan de Tweede Kamer. De Staatssecretaris heeft op 10 februari 2023 kenbaar gemaakt dat op korte termijn de nota van wijziging bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Het wetsvoorstel is inmiddels al meer dan 10 jaar in omloop. De wet kent vele wijzigingen die gebaseerd zijn op internationaal-en Europeesrechtelijke ontwikkelingen van de vreemdelingenbewaring, die tot doel hebben om de situatie van vreemdelingenbewaring te verbeteren. Ondanks de niet-inwerkingtreding van de wet, wordt er in de dagelijkse praktijk wel al, “gehandeld binnen de mogelijkheden voor versoepeling die het huidige regime van de Pbw biedt”, aldus de staatssecretaris. Hoe verschillen de maatregelen in het wetsvoorstel van de Penitentiaire beginselenwet?

Veel van de regels die zijn vastgelegd in de Penitentiaire beginselenwet gelden nog steeds in het wetsvoorstel. Uitsluiting van activiteiten, isolatie met constante camera bewaking, en onderzoek aan en in het lichaam blijft mogelijk in het wetsvoorstel. Het grootste verschil met de Penitentiaire beginselenwet is dat er onderscheid wordt gemaakt tussen vreemdelingen die onder een “verblijfsregime” en vreemdelingen die onder een “beheersregime” worden geplaatst (artikel 16). In beginsel geldt het verblijfsregime tenzij het naar het oordeel van de directeur van het detentiecentrum noodzakelijk is om de vreemdeling onder het beheersregime te plaatsen voor de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting (artikel 18). Daarnaast is het ook zo dat elke vreemdeling die binnenkomt maximaal de eerste twee weken in het beheersregime doorbrengt (artikel 17).

Het verblijfsregime is soepeler dan de Penitentiaire beginselenwet omdat een vreemdeling op grond van artikel 21 minimaal 12 uur per dag vrij kan bewegen in de inrichting. Er is meer ruimte voor contact met de buitenwereld; namelijk twee uur per week ex artikel 29 in plaats van één uur per week, en meer mogelijkheden om te bellen ex artikel 31. In het beheersregime daarentegen blijven de regels voor bezoek en telefonisch contact hetzelfde als in de Penitentiaire beginselenwet. Daarnaast is er in het beheersregime een beperkter aanbod van dagbesteding, sport en recreatie. Tot slot mag de vreemdeling in het beheersregime zich enkel voor 7 uur vrij bewegen in de inrichting. De staatssecretaris geeft aan dat er momenteel zo veel mogelijk wordt gewerkt met een regime dat lijkt op het verblijfsregime uit het wetsvoorstel. Uit rapporten van Amnesty International en de Nationale Ombudsman uit 2020 blijkt dat van een ander regime in het licht van de nieuwe wet weinig sprake is, waarbij vooral het gebrek aan zinvolle dagbesteding, het ontbreken van privacy en de plaatsing in afzondering als straf niet is verbeterd ten aanzien van eerdere rapporten. Maatregelen zoals isolatie worden nog steeds veelvoudig ingezet.

Conclusie

Het wetsvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring legt het kader van de vreemdelingenbewaring vast in het bestuursrecht, zodat het niet meer nodig is om de regels van de Penitentiaire beginselenwet te gebruiken, die ook worden gebruikt voor strafrechtelijk gedetineerden. De inhoud van het wetsvoorstel verschilt niet drastisch van de regels die zijn vastgelegd in de Penitentiaire beginselwet. Ondanks de verruimde uren die een vreemdeling buiten de cel kan doorbrengen, kan hij of zij nog steeds onderworpen worden aan beperkingen zoals onderzoek aan het lichaam, isolatie of uitsluiting van vrijetijdsbestedingen. Het wetsvoorstel biedt wel verbetering door de verruimde mogelijkheden tot contact met de buitenwereld, en het bredere aanbod van activiteiten en sport. Dit geldt echter enkel voor de vreemdelingen die vallen onder het verblijfsregime. Ondanks dat het verblijfsregime meer vrijheden biedt dan het regime van de Penitentiaire beginselwet, kan hij worden geplaatst onder het beheersregime waarin feitelijk weinig verschilt van het punitieve regime uit de Penitentiaire beginselenwet. Het karakter van de vreemdelingenbewaring blijft dan ook punitief.