Arbeid door vreemdelingen teveel beperkt door 24-weken-eis

1632

Op 18 april 2023 oordeelde de rechtbank in Arnhem dat de voorwaarde dat asielzoekers in Nederland maar 24 weken per jaar mogen werken in strijd is met Europees recht en moet worden afgeschaft. Wat is de 24-weken-eis en waarom kwam de rechter tot dit oordeel?

Door Yasemin Savci*

Achtergrond van de 24-weken-eis
In Nederland mogen werkgevers zonder een tewerkstellingsvergunning (twv) geen vreemdelingen in dienst nemen. Om een twv te verkrijgen moet aan de (strenge) voorwaarden van artikel 8 Wet arbeid vreemdelingen (Wav) worden voldaan. Voor het verkrijgen van een vergunning moet onder andere worden voldaan aan een arbeidsmarkttoets. Hierbij geldt bijvoorbeeld dat een twv zal worden geweigerd als er prioriteit genietend aanbod is, dat wil zeggen, dat het werk ook kan worden gedaan door Nederlanders, andere Unieburgers of derdelanders die al vrije toegang hebben tot de arbeidsmarkt (zie daarover dit blog). Het UWV is de instantie verantwoordelijk voor verlening van twv’s.

Deze vergunningsplicht geldt ook voor werkgevers die asielzoekers in dienst willen nemen. Vanaf het moment dat asielverzoek zes maanden in behandeling is, gelden minder strenge voorwaarden voor het verkrijgen van een twv. Aan de strenge arbeidsmarkttoets hoeft dan niet te worden voldaan. In plaats daarvan gelden de voorwaarden beschreven in artikel 6.2 Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (BuWav). Zo moet een asielzoeker recht hebben op de opvangvoorzieningen van het COA. Een andere voorwaarde is dat een twv op grond van artikel 6.2 Buwav voor maximaal 24 per 52 weken verleend mag worden. Een asielzoeker mag kortom dus maximaal 24 weken per jaar werken (zie over het recht van asielzoekers om te werken ook dit en dit blog).

Deze beperking is door de wetgever ingesteld om te voorkomen dat een publiek signaal wordt gegeven dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is en om te voorkomen dat asielzoekers rechten op een werkloosheidsuitkering opbouwen. Een recht op een werkloosheidsuitkering ontstaat zodra iemand 26 van de voorgaande 36 weken arbeid heeft verricht (zie art 17 WW).

De 24-weken-eis geldt sinds 2008. Eerder was het asielzoekers slechts toegestaan om 12 van de 52 weken per jaar te werken (zie over de geschiedenis van de beperking hoofdstuk 2 van dit rapport van T. de Lange en E. Özdemir). Deze beperking correspondeert met de toenmalige referte-eis voor een WW-uitkering van 14 weken.

Europese context
Artikel 15 van de Europese Opvangrichtlijn regelt de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers. De richtlijn verplicht de Europese lidstaten om asielzoekers uiterlijk negen maanden na het indienen van hun asielaanvraag toegang tot de arbeidsmarkt te verschaffen. Voorwaarde is dat tegen die tijd nog geen (eerste) beslissing op de asielaanvraag is genomen en de vertraging niet aan de asielzoeker te wijten is.

De lidstaten mogen in grote mate zelf bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt kunnen krijgen. Zo is het lidstaten toegestaan om iets soortgelijks als de eerdergenoemde arbeidsmarkttoets te hanteren en voorrang te verlenen aan hun eigen onderdanen/unieburgers/migranten met vrije toegang arbeidsmarkt. Het tweede lid van artikel 15 stelt echter wel dat deze voorwaarden niet als gevolg mogen hebben dat asielzoekers geen daadwerkelijke toegang tot de nationale arbeidsmarkt hebben. Uiteindelijk draait het dus om de vraag of de 24-weken-eis daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers onmogelijk maakt.

Advisering over de 24-weken-eis
Naar aanleiding van de wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in 2021 bracht de Adviesraad Migratie (toen nog de ACVZ) een advies uit met daarin onder andere de aanbeveling om de 24-weken-eis voor asielzoekers af te schaffen. Volgens de Adviesraad Migratie laat de verplichting van artikel 15 van de Opvangrichtlijn geen ruimte om toegang tot de arbeidsmarkt in tijd te beperken en schendt Nederland met de 24-weken-eis de verplichting om de Opvangrichtlijn juist te implementeren. In het advies wordt ook benadrukt dat de 24-weken-eis nadelig is voor de integratiekansen van statushouders.

Verder werd bij de landsadvocaat advies ingewonnen over de verenigbaarheid van de 24-weken-eis met de Opvangrichtlijn (zie het advies hier). De landsadvocaat geeft twee mogelijke lezingen van artikel 15 van de Opvangrichtlijn. Volgens de landsadvocaat kan enerzijds betoogd worden dat de 24-weken-eis in strijd is met de Opvangrichtlijn, nu toegang tot de arbeidsmarkt voor een asielzoeker gedurende 28 weken per jaar onmogelijk is en dus voor het overgrote deel van het jaar geen sprake is van daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt. Anderzijds is het mogelijk om de 24-weken-eis te beschouwen als één van de voorwaarden die lidstaten mogen stellen op grond van artikel 15 van de Opvangrichtlijn. Een dergelijke voorwaarde mag niet in strijd zijn met het (Unierechtelijk) doeltreffendheidsbeginsel. Dit betekent dat de voorwaarde de toegang tot de arbeidsmarkt in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. Om te bepalen of de 24-weken-eis in strijd is met de Opvangrichtlijn moet dus onderzocht worden of de beperking toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers in de praktijk zodanig belemmert dat daadwerkelijk toegang onmogelijk of uiterst moeilijk is.

Rapport Regioplan
Naar aanleiding van het advies van de landadvocaat heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opdracht gegeven aan Regioplan om onderzoek te doen naar de belemmeringen die asielzoekers (en werkgevers) in de praktijk ervaren bij het toetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Uit het onderzoek bleek dat ook in de praktijk de 24-weken-eis een groot obstakel vormt voor toegang tot de arbeidsmarkt. Voor werkgevers is het bijvoorbeeld een te grote investering om een asielzoeker aan te nemen die maar 24 weken per jaar kan werken. Naast de 24-weken-eis spelen ook andere factoren een rol, zoals de administratieve stappen die nodig zijn voor het aanvragen van een twv (zie hier het rapport van Regioplan). 

Uitspraak
Op 18 april 2023 heeft de rechtbank in Arnhem uitspraak gedaan over de 24-weken-eis. De zaak betreft een asielzoeker en zijn werkgever die tweemaal een twv zijn geweigerd vanwege het feit dat de asielzoeker niet voor meer dan 24 weken per jaar een twv kan krijgen om werkzaamheden te verrichten. De asielzoeker en zijn werkgever stelden dat deze tijdsbeperking in strijd is met artikel 15 van de Opvangrichtlijn en de rechtbank stelt hen in het gelijk. De rechtbank overweegt dat asielzoekers gedurende 28 weken van het jaar de toegang tot de arbeidsmarkt onmogelijk wordt gemaakt. Volgens de rechtbank is een dergelijke volledige beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt gedurende het overgrote deel van het jaar in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel. De rechtbank lijkt met dit oordeel een middenweg te kiezen tussen de twee lezingen van de landsadvocaat.

Het UWV voert aan dat de beperking gerechtvaardigd is nu het dient om te voorkomen dat a) asielzoekers een recht op een WW-uitkering verkrijgen en b) een publiek signaal vormt dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is. De rechtbank volgt deze redenering niet. Zodra een asielzoeker niet langer rechtmatig in Nederland verblijft wordt het recht op een WW-uitkering beëindigd. Volgens de rechtbank is daarom ook geen sprake van een publiek signaal dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is. Bovendien benoemt de rechtbank dat het voor de integratie van asielzoekers wier asielaanvraag uiteindelijk ingewilligd wordt bevorderlijk is als zij tijdens de asielprocedure hebben deelgenomen aan de Nederlandse arbeidsmarkt.

De rechtbank oordeelt dat de 24-weken-eis de effectieve toegang tot de arbeidsmarkt onnodig beperkt en in strijd is met lid 1 en 2 van artikel 15 van de Opvangrichtlijn. De rechtbank verklaart daarom de 24-weken-eis vastgelegd in artikel 6.2, aanhef en onder c van het BuWav onverbindend.

Conclusie
Inmiddels heeft het UWV hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak (zie hier de kamerbrief van de minister van SZW over het hoger beroep). Door het hoger beroep blijft de 24-weken-eis van toepassing op alle lopende aanvragen en bezwaarschriften met betrekking tot het verkrijgen van een twv. We moeten nu dus de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State afwachten. Mogelijk stelt de Afdeling daarbij een vraag aan het Hof van Justitie van de EU over de uitleg van artikel 15 van de Opvangrichtlijn. Gelet op de verschillende lezingen die daarvan mogelijk zijn, ligt dat wellicht voor de hand.

Yasemin Savci is een masterstudent van de master International Refugee and Migration Law van de Vrije Universiteit Amsterdam en student assistente bij het Amsterdam Centre for Migration and Refugee Law