Naar aanleiding van de ontwikkelingen in Oekraïne heeft de EU sancties ingesteld tegen een aantal Russen en Oekraïners. Zo is hen de toegang tot het grondgebied van de EU ontzegd. Valt dit onder het gewone migratierecht of is daar een andere juridische basis voor?
Door Veeni Naganathar
Het is niet zo gewoon als het wellicht lijkt, dat de Europese Unie uit politieke overwegingen aan bepaalde Russen en Oekraïners de toegang tot de hele EU kan ontzeggen. Normaliter worden inreisverboden alleen opgelegd aan illegaal verblijvende vreemdelingen en dat gebeurt dan uitsluitend door afzonderlijke lidstaten, niet door de hele EU. De Europese sancties vallen buiten het gewone migratierecht, maar hebben wel een vergelijkbaar effect. De aanleiding was een gebeurtenis in een land buiten de EU.
Begin dit jaar zocht de regering van Oekraïne financiële steun bij Rusland, terwijl de oppositie en grote delen van het volk wilden dat Kiev aansluiting zou zoeken bij Europa. Hierop volgden wekenlange protesten, waarbij tientallen gewonden en doden vielen. Kort daarna werd een interim-regering gevormd, gesteund door de internationale gemeenschap. Rusland steunde deze interim-regering niet en zag een bedreiging voor de Russische minderheid in Oekraïne.
Op 16 maart 2014 werd op de Krim een referendum gehouden over de toekomst van het schiereiland. De bewoners konden kiezen voor onafhankelijkheid of aansluiting bij Rusland. Samen met de nieuwe Oekraïense regering in Kiev is de EU van mening dat het referendum onwettig is, aangezien deze “duidelijk een inbreuk vormt op de Oekraïense grondwet”. Uiteindelijk volgde op 18 maart 2014 de inlijving van de Krim door de Russische Federatie.
Wat houden de sancties precies in en tegen wie zijn zij gericht?
Op 17 maart 2014 heeft de Raad van de EU(waarin de regeringen van de lidstaten zijn vertegenwoordigd) in Besluit 2014/145/GBVB reisbeperkingen (en in bepaalde gevallen een bevriezing van tegoeden) opgelegd aan enkele Russen en Oekraïners. Of om precies te zijn “jegens personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, waaronder acties betreffende de toekomstige status van elk deel van het grondgebied die in strijd zijn met de Oekraïense grondwet, alsmede personen, entiteiten of lichamen die daarbij betrokken zijn”. De reisbeperkingen zijn opgelegd voor een grote variëteit aan verschillende acties. Het kon gaan om mensen die openlijk opriepen tot annexatie van de Krim, maar ook om spilfiguren in de regeringspropaganda ten behoeve van de inzet van Russische troepen in Oekraïne.
In de bijlage bij het Besluit is een lijst opgenomen van personen aan wie de sancties zijn opgelegd. Op deze lijst staan onder andere de minister-president van de Krim, de voorzitter van de Hoge Raad van de Krim, de vice-voorzitter van de Raad van Ministers van de Krim, verantwoordelijken voor het organiseren van het referendum op de Krim en verschillende commandanten van het Russische leger. De personen aan wie beperkingen zijn opgelegd, worden in kennis gesteld van de sancties, en ook van de redenen daarvoor.
Artikel 1 van het Besluit bepaalt dat de EU-lidstaten de nodige maatregelen nemen om binnenkomst of doorreis via hun grondgebied van deze personen te beletten. Bovendien komen deze personen niet meer in aanmerking voor een vergunning voor kort, dan wel langdurig verblijf in de EU. In een aantal gevallen kan een lidstaat toch toegang verlenen aan de betrokken personen, namelijk wanneer het gaat om eigen onderdanen en in het geval van reizen die plaatsvinden vanwege een dringende humanitaire noodsituatie.
Wat is de basis van de bevoegdheid om sancties op te leggen?
De bevoegdheid om sancties op te leggen aan derde landen (niet EU-lidstaten), entiteiten of individuen vloeit voort uit het Gemeenschappelijkbuitenlands- en veiligheidsbeleid(GBVB of Buitenland- en Veiligheidsbeleid) van de EU. In het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) zijn algemene bepalingen inzake het optreden van de EU en specifieke bepalingen betreffende het Buitenland- en Veiligheidsbeleid geformuleerd. Artikel 21 VEU bepaalt dat dit beleid onder meer de volgende doelstellingen heeft: “de consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht” en de “handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid”. Het Buitenland- en Veiligheidsbeleid wordt door de Europese Raad en de Raad van de EU bepaald en uitgevoerd. Een algemene verklaring over dit beleid van de EU is te vinden in Raadsdocument “Fundamentele beginselen voor het gebruik van restrictieve maatregelen (sancties)”.
Het gebruik van sancties wordt als een belangrijk middel gezien om internationale vrede en veiligheid te handhaven. Sancties worden door de Raad van de EU opgelegd met het doel “een verandering teweeg te brengen in het beleid of de activiteit van het land van bestemming, een deel van het land, de regering, entiteiten of individuen”. Er kunnen allerlei sancties worden opgelegd: diplomatieke sancties (zoals een opschorting van officiële bezoeken), opschorting van de samenwerking met een derde land, handelssancties (zoals wapenembargo’s), financiële sancties (zoals bevriezing van tegoeden), etc. Welke concrete sancties worden opgelegd hangt af van de doelstellingen en de verwachte doeltreffendheid van die sancties. Sancties worden regelmatig herzien om ervoor te zorgen dat zij bijdragen aan de gestelde doelen en worden weer ingetrokken wanneer zij hun doel hebben bereikt. Zie ook de Nota betreffende fundamentele beginselen voor het gebruik van restrictieve maatregelen (sancties).
Reisbeperkingen als EU-sanctie
Reisbeperkingen zijn gericht tegen individuen van wie is vastgesteld dat zij verantwoordelijk zijn voor de beleidsdaden of acties die aanleiding hebben gegeven tot de EU-sancties. De Raad van de EU neemt eerst een besluit aan op grond van artikel 29 van het VEU. In specifieke richtsnoeren staat beschreven dat duidelijke, op elk geval toegesneden criteria nodig zijn om te kunnen bepalen welke personen en entiteiten op de lijst komen. In het geval van De Krim was het criterium onder meer dat iemand verantwoordelijk, dan wel betrokken was (geweest) bij acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne hebben ondermijnd of bedreigd. De uiteindelijke voorstellen voor plaatsing op een lijst dienen vervolgens te zijn voorzien van nauwkeurige motiveringen. Wanneer de sancties bijvoorbeeld niet alleen zijn gericht op de verantwoordelijken, maar ook op hun familieleden, mogen de maatregelen niet zijn gericht op kinderen louter vanwege het feit dat ze kind van hun ouders zijn. Anders gezegd, er moet ook voor hen een specifieke motivering zijn om ze op de lijst te plaatsen.
Reisbeperkingen worden rechtstreeks toegepast door de EU-lidstaten. De EU-lidstaten zijn verplicht om in overeenstemming met de gemeenschappelijke standpunten van de EU en de GBVB-besluiten van de Raad van de EU te handelen. Van de lidstaten wordt verwacht dat zij alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de personen op de betrokken lijst hun grondgebied niet betreden. Zo dienen de EU-lidstaten visumaanvragen te weigeren van onderdanen van derde landen die zijn onderworpen aan een inreisverbod en die een visum nodig hebben om de EU binnen te komen. Zie het eerdere blog ‘Waarom een Nigeriaan in België in beroep moet tegen de afwijzing van zijn Nederlandse visum aanvraag’ voor meer informatie over visumaanvragen. De EU-lidstaten dienen in ieder geval de toegang tot hun grondgebied te weigeren wanneer de personen die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen zich bij een buitengrens aanbieden.
Op basis van artikel 26 van de Verordening (EG) Nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van de EU worden de personen die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen in het Schengen-Informatiesysteem (SIS) ingevoerd. Het SIS is een gemeenschappelijk opsporingssysteem, dat tot doel heeft de openbare orde en veiligheid binnen het Schengengebied te handhaven. In het SIS worden verschillende categorieën personen en voorwerpen gesignaleerd, waaronder ook ongewenste vreemdelingen. Een signalering als ongewenste vreemdeling kan voor betrokkene grote gevolgen hebben; de ongewenste vreemdeling wordt in beginsel enkele jaren niet meer toegelaten tot het Schengengebied, en kan daar dan niet wonen, werken, studeren of zijn familie opzoeken.
Het SIS speelt een cruciale rol bij de verplichting van de EU-lidstaten om personen die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen de toegang te weigeren. Bij het aannemen van een beperkende maatregel wordt een lidstaat aangewezen die de signaleringen namens de andere lidstaten opneemt, bijwerkt en wist. In de praktijk geldt het principe dat de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad van de EU bekleedt, verantwoordelijk is voor het invoeren van de gegevens in het SIS. De personen die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen kunnen een verzoek indienen bij de Raad van de EU tot heroverweging van het besluit om hen op de lijst te plaatsen. Tevens kunnen zij tegen dat besluit beroep instellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.
