Tweede Kamerlid Azmani vindt dat het beroep en hoger beroep in asielzaken te lang duurt. Hij stelt voor om het instellen van hoger beroep in tweede of volgende asielprocedures alleen mogelijk te maken wanneer de asielzoeker in het land van herkomst de procedure afwacht. Hoe zit dit juridisch gezien?
Door Marcelle Reneman
Redenen voor een opvolgende aanvraag
In de eerste helft van 2013 deden 1490 asielzoekers een opvolgend asielverzoek. Dat is een daling van 22% ten opzichte van de eerste helft van 2012. Deze asielzoekers hebben allemaal al eerder een (volledige) asielprocedure doorlopen. Er zijn geen cijfers bekend over de redenen die asielzoekers ten grondslag leggen aan deze opvolgende asielverzoeken. Maar op basis van gepubliceerde rechterlijke uitspraken en informatie van de kant van de advocatuur kan wel iets worden gezegd. Sommige asielzoekers starten een nieuwe asielprocedure omdat de omstandigheden in het land van herkomst zijn veranderd, waardoor het toelatingsbeleid is gewijzigd. Volgens de asieladvocatuur maakt deze laatstgenoemde categorie het grootste deel uit van de opvolgende aanvragen. Het gaat dan bijvoorbeeld om Syrische asielzoekers die in het verleden niet in aanmerking kwamen voor bescherming en nu wel. Een andere reden voor een nieuwe aanvrag kan zijn gelegen in nieuw bewijs dat de asielaanvraag ondersteunt of omdat er andere nieuwe feiten en omstandigheden zijn: een Iraanse moslim is bekeerd tot het christendom, een Irakese homoseksueel is uit de kast gekomen. Ten slotte zijn er ook asielzoekers die een nieuwe aanvraag doen met als doel hun uitzetting te voorkomen.
Beoordeling van opvolgende aanvragen
In veel gevallen hoeft een opvolgende asielaanvraag op dit moment niet volledig te worden beoordeeld. Een opvolgende asielaanvraag hoeft in Nederland alleen volledig te worden beoordeeld wanneer er nieuwe feiten of omstandigheden zijn aangevoerd in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Als er geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn, dan kan de aanvraag zonder verdere inhoudelijke beoordeling worden afgewezen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geeft een beperkte uitleg van de term ‘nieuwe feiten of omstandigheden’. Een document dat tijdens de eerste asielaanvraag al bestond, maar pas tijdens een tweede asielprocedure wordt overgelegd, wordt bijvoorbeeld niet aangemerkt als nieuw.
Duur van de procedure
De asielprocedure is sinds 2010 aanmerkelijk bespoedigd. Opvolgende asielaanvragen worden nu meestal in de Algemene Asielprocedure, die acht dagen duurt, behandeld. Het beroep bij de rechtbank moet dan volgens artikel 69 lid 2 van de Vreemdelingenwet binnen een week worden ingesteld. De rechtbank doet vervolgens gemiddeld binnen zeven weken uitspraak. Dat betekent dat de rechtbank meestal al binnen negen weken na de indiening van het asielverzoek uitspraak heeft gedaan. Het hoger beroep bij de Raad van State dient eveneens binnen een week te worden ingediend en duurt gemiddeld 22 weken.
Soms zijn herhaalde asielzaken te ingewikkeld om op zorgvuldige wijze in deze korte procedure te worden behandeld. Bijvoorbeeld omdat meer onderzoek nodig is. In zo’n geval wordt de zaak doorgestuurd naar de Verlengde Asielprocedure. In deze procedure moet binnen zes maanden een beslissing over het asielverzoek worden genomen. Het beroep bij de rechtbank moet volgens artikel 69 lid 1 Vreemdelingenwet binnen vier weken worden ingediend en duurt gemiddeld 33 weken. Ook de hoger beroepstermijn is vier weken. Vervolgens duurt het gemiddeld 31 weken totdat de Afdeling uitspraak doet. De gemiddelde duur van de (hoger)beroepsprocedure is te vinden in de Rapportage Vreemdelingenketen.
Een opvolgende asielaanvraag en rechtmatig verblijf
Het instellen van beroep op de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling in een opvolgende asielzaak leidt ook nu al niet tot het rekken van het rechtmatig verblijf in Nederland. Na de afwijzing van een opvolgende asielaanvraag moet de asielzoeker volgens artikel 62 Vreemdelingenwet Nederland binnen vier weken (of minder) verlaten. Als hij dat niet doet, dan kan hij volgens artikel 63 Vreemdelingenwet worden uitgezet. Wanneer de vreemdeling tegen de afwijzing van de asielaanvraag in beroep gaat, dan schort dat de uitzetting niet op. Artikel 82 lid 2 onder b Vreemdelingenwet bepaalt voor opvolgende aanvragen die vanwege het ontbreken van nieuwe feiten en omstandigheden zijn afgewezen, dat het beroep op de rechtbank niet in Nederland mag worden afgewacht (artikel 81 Vreemdelingenwet). Ook het hoger beroep schort in zo’n geval de uitzetting niet op. Op de asielzoeker rust dus al tijdens de procedure bij de rechtbank en de Afdeling, de verplichting Nederland te verlaten. Of de asielzoeker daadwerkelijk wordt uitgezet nadat de vertrektermijn is verstreken, wordt bepaald door de Dienst Terugkeer en Vertrek.
Spoedvoorzieningen tijdens hoger beroep
Een asielzoeker kan echter uitzetting tijdens het hoger beroep voorkomen door een voorlopige voorziening te vragen bij de Voorzitter van de Afdeling. Wanneer uitzetting tijdens het hoger beroep in een opvolgende asielprocedure daadwerkelijk aanstaande is, dan moet de asielzoeker een spoed voorlopige voorziening vragen bij de Voorzitter van de Afdeling. Deze beslist dan vaak op zeer korte termijn en vaak buiten normale werktijden over het verzoek.
Het voorstel van Azmani
Asielzoekers die in een tweede of volgende asielprocedure hoger beroep instellen, mogen dus volgens de huidige regels hun beroep al niet in Nederland afwachten. Het voorstel van Azmani gaat echter verder. Hij wil het instellen van hoger beroep in een opvolgende procedure alleen mogelijk maken als een asielzoeker in het buitenland verblijft. Dat zou betekenen dat verblijf buiten Nederland een voorwaarde wordt om in een dergelijke procedure ontvankelijk te zijn in hoger beroep. Als de asielzoeker nog in Nederland verblijft, dan hoeft de Afdeling het hoger beroep niet te behandelen. Wanneer het hoger beroep gegrond wordt verklaard dan zou de asielzoeker (mogelijk op kosten van de Nederlandse Staat) weer naar Nederland gehaald moeten worden.
Internationaal en Europees recht: geen recht op hoger beroep
Hoe verhoudt deze voorgestelde maatregel zich tot het Europese recht? Artikel 13 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevat het recht op een effectief rechtsmiddel. Asielzoekers die tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt (een arguable claim hebben) dat zij in het land van herkomst zullen worden blootgesteld aan een behandeling in strijd met artikel 3 van het verdrag (marteling, onmenselijke of vernederende behandeling), hebben recht op een effectief rechtsmiddel. Dat betekent dat een onafhankelijke instantie moet oordelen over de beslissing om de asielzoeker uit te zetten. Het beroep bij de rechtbank tegen de afwijzing van een tweede of volgende asielaanvraag voorziet in principe in een dergelijk rechtsmiddel. Artikel 13 van het verdrag geeft geen recht op een hoger beroep.
De Asielprocedurerichtlijn voorziet in artikel 39 in een recht op beroep bij een rechter tegen de afwijzing van het (opvolgende) asielverzoek. Artikel 39 van de richtlijn geeft geen recht op een hoger beroep en bevat ook geen regels over het hoger beroep indien een lidstaat dat toch heeft ingesteld. Het voorstel om asielzoekers het hoger beroep in het buitenland te laten afwachten, is dus op het eerste gezicht niet in strijd met het Europese recht. Wanneer het beroep bij de rechtbank tegen de afwijzing van de opvolgende asielaanvraag in Nederland mag worden afgewacht, dan is dat voldoende.
Dat betekent niet dat het hoger beroep dan maar een schertsprocedure mag worden. Als een land onverplicht toch hoger beroep in asielzaken openstelt, dan moet dat een zorgvuldige procedure zijn. De asielprocedure als geheel moet dan aan de normen van het Europese recht voldoen.
Hoger beroep niet langer een effectief rechtsmiddel?
Als een hoger beroep alleen kan worden ingesteld als de asielzoeker eerst is vertrokken, is er een risico dat het hoger beroep niet langer als een effectief rechtsmiddel kan worden aangemerkt. Ten eerste is die voorwaarde een obstakel voor het gebruik maken van het rechtsmiddel. Het is de vraag of asielzoekers met hulp van hun advocaat in Nederland in staat zullen zijn vanuit het buitenland hoger beroep in te stellen, effectief te voeren en terug te keren als het hoger beroep gegrond wordt verklaard. Ten tweede betekent de voorwaarde van Azmani dat de asielzoeker niet langer is beschermd. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Hof) s een rechtsmiddel (beroep of hoger beroep) niet effectief als de asielzoeker tijdens de procedure niet beschermd is tegen uitzetting. De reden daarvoor is dat wanneer een asielzoeker wordt uitgezet tijdens de procedure de kans bestaat dat zij in het land van herkomst worden blootgesteld aan vervolging of een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM. Wanneer het (hoger)beroep gegrond wordt verklaard, dan kan intussen al schade zijn toegebracht die onomkeerbaar is. De uitspraak in (hoger) beroep is daarmee ineffectief geworden. Een schadevergoeding en/of de terugkeer naar Nederland kan de behandeling van die de asielzoeker heeft ondergaan niet compenseren. Overigens verdwijnen asielzoekers vaak na uitzetting naar het land van herkomst van de radar, wat terugkeer naar Nederland moeilijk maakt.
Mogelijke gevolgen
Waneer het hoger beroep inderdaad niet langer als effectief rechtsmiddel kan worden aangemerkt, dan kunnen asielzoekers er voor kiezen het hoger beroep over te slaan en direct een klacht bij het Europese Hof van de Rechten van de Mens in te dienen. Uitgangspunt van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens is namelijk dat de hele nationale procedure wordt doorlopen voordat het Hof wordt ingeschakeld (zie artikel 35 lid 1), maar alleen voorzover die procedure effectief is. Daarnaast kunnen zij het Hof om een interim measure vragen. Wordt zo’n tussentijdse maatregel door het Hof opgelegd, dan mag Nederland de asielzoeker niet uitzetten.
