Op 15 september 2014 berichtte IOM dat alweer 500 migranten uit onder meer Syrië en Palestina waren omgekomen in de Middellandse zee. Als een schip in nood verkeert, is een kapitein volgens een eeuwenoude maritieme traditie verplicht zo snel mogelijk te hulp te schieten. Maar zijn kapiteins ook verplicht bootmigranten te redden?
Door Lisa Komp
Verplichtingen onder het zeerecht
Op het eerste gezicht ligt dit eenvoudig. Het VN-zeerechtverdrag van 1982 bepaalt dat Staten die bij het verdrag aangesloten zijn de kapiteins van hun schepen moeten verplichten hulp te bieden aan in nood geraakte schepen. Kapiteins dienen zo spoedig mogelijk naar de locatie van een incident te varen, zodra zij daarover geïnformeerd worden. Deze verplichting geldt voor privé (handels)schepen en voor schepen die door overheidsinstanties gevaren worden, zoals schepen van de kustwacht. Bovendien dienen de aangesloten staten een zoek- en reddingsdienst in stand te houden, in zogenaamde search and rescue zones die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Hiervoor dient de staat maritieme reddings- en coördinatiecentra op te zetten. Deze centra voeren zelf reddingsacties uit of coördineren reddingsacties door andere schepen aan te sturen en met andere reddingscentra samen te werken..
Naar een veilige haven
Er is dus een verplichting, voor zowel kapiteins als staten om hulp te bieden in geval van nood. De praktijk is voor asielzoekers echter weerbarstig. Het VN-zeerechtverdrag en het internationaal verdrag voor de veiligheid van mensenlevens op zee (Convention for the safety of life at sea, SOLAS) regelen namelijk niet wat er met de geredde personen moet gebeuren. Wanneer zeelieden in nood gered worden, leidt dit nauwelijks tot problemen. Schepen die deze zeelieden aan boord hebben genomen bij een reddingsactie, laten deze bij de volgende haven die zij aandoen weer van boord. Van daaruit kunnen de geredde personen hun terugreis organiseren of werk zoeken op een ander schip. Wanneer de geredde personen migranten zijn die via de zee naar Europa proberen te komen, ligt dit anders. Deze mensen zijn immers niet van plan om vanuit de haven waar zij aan land worden gelaten hun terugreis te organiseren. Zij willen in het land van aankomst of in een ander Europees land werk zoeken of asiel vragen. Dit willen de Europese staten niet, maar wanneer zij de migranten eenmaal op hun grondgebied hebben toegelaten, kunnen zij hen niet zonder meer terug sturen.
Toegang tot een asielprocedure
Op grond van het internationaal recht zoals het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens mogen de lidstaten mensen niet terug sturen naar een land, waar zij gevaar lopen het slachtoffer van ernstige mensenrechtenschendingen te worden. Onder de migranten die per boot Europa proberen te bereiken, bevinden zich mensen die een dergelijk gevaar lopen. Velen van hen zijn immers afkomstig uit conflictgebieden zoals Syrië. Om te bepalen wie internationale bescherming tegen uitzetting naar het land van herkomst nodig heeft, moet de staat deze personen toegang bieden tot een asielprocedure.
Dolende schepen
Wanneer een groep asielzoekers en migranten uit zee is gered, doet zich de vraag voor welke staat hen op zijn grondgebied wil toelaten. En hier wordt het probleem in volle omvang zichtbaar: hoewel deze bootmigranten op grond van internationale verplichtingen recht hebben op een asielprocedure, verplicht het internationale recht staten niet om deze drenkelingen toegang te geven tot hun grondgebied. Sterker nog, een staat is gerechtigd om zelf te beslissen wie het land in mag reizen. Zo kan het gebeuren dat een schip dat geredde migranten aan boord nam geen toestemming krijgt om een Europese haven in te varen. Een voorbeeld is de MV Salamis, die op 4 augustus 2013 op aanwijzing van het reddingcentrum in Rome 102 Afrikaanse migranten voor de Libische kust had gered. Toen de kapitein de geredde personen in Malta van boord wilde laten, weigerde Malta de MV Salamis toegang tot de haven. Pas drie dagen later was Italië bereid om het schip te laten aanmeren om de passagiers van boord te laten. De vertraging kan ook ontstaan door de vluchtelingen zelf, zo bleek onlangs. Nadat een cruiseschip meer dan 300 Syrische vluchtelingen van een wankel bootje op zee redde, deed het een haven in Cyprus aan. De geredde passagiers weigerden echter om in Cyprus van boord te gaan en zorgden op deze manier voor enkele dagen vertraging.
Kosten voor de scheepvaart
Het feit dat het soms lang kan duren voordat een Europese haven een schip met drenkelingen toelaat, maakt het voor kapiteins zeer onaantrekkelijk om migranten uit zee te redden. Het gebruik van grote transportschepen kost meerdere duizend euro’s per dag (zie hier voor een indicatie van de kosten). Om de kosten te drukken, varen dergelijke schepen op een heel strak schema. Een vertraging van drie dagen kan een enorme economische schade veroorzaken. De kosten voor het schip moeten immers worden doorbetaald en het schip kan waarschijnlijk niet meer aan de overeengekomen aflevertermijn voldoen, waaraan vaak contractuele boetes zijn gekoppeld. De vrees is zo gerechtvaardigd dat scheepseigenaren en kapiteins niet aan hun verplichting tot het bieden van hulp bij nood zullen voldoen. In dat geval loopt de kapitein evenwel het risico om onder nationaal recht aansprakelijk te worden gesteld omdat hij zijn reddingsplicht niet is nagekomen. Zie hierover ook het eerdere blog van Paolo Cuttitta.
Held of mensensmokkelaar?
De kosten zijn niet het enige risico voor de kapitein, een ander probleem is dat hij verdacht kan worden van mensensmokkel, nadat hij in nood verkerende migranten en asielzoekers aan boord heeft genomen. In het VN-Protocol mensensmokkel hebben lidstaten de smokkel van mensen over zee strafbaar gesteld. Dat dit niet een denkbeeldige situatie is blijkt uit het incident van de Cap Anamur. Dat schip had 37 Afrikaanse migranten en asielzoekers gered van de verdrinkingsdood, waarop het meerdere weken op toegang tot een haven moest wachten. Toen het schip eindelijk de haven van Porto Empedocle in Sicilië was binnengevaren, werd de kapitein op verdenking van mensensmokkel vastgezet. De kapitein werd weliswaar uiteindelijk vrijgesproken, maar dergelijke incidenten maken het bieden van hulp bij nood moeilijker.
Nog geen oplossing in zicht
De eeuwenoude maritieme traditie die een kapitein verplicht een ander schip bij nood te hulp te schieten, is dan ook niet op de asielproblematiek in Zuid-Europa toegesneden. Zolang er geen objectieve criteria zijn die bepalen welke staat verplicht is de geredde personen aan land te laten, is een oplossing nog ver weg. In 2004 is er door de International Maritime Organization (IMO) een poging gedaan om dit humanitaire probleem op te lossen. Zo is het SOLAS gewijzigd, waardoor de staat in wiens search and rescue zone de redding plaatsvond, nu verplicht is het aan land gaan van geredde personen te coördineren. Nog steeds is echter geen enkele staat (dus ook deze coördinerende staat niet) verplicht om geredde personen aan land te laten. Bovendien verzet Malta zich tegen de toepassing van deze regeling, omdat het in verhouding een grote search and rescue zone heeft. Het zou dan immers vaak de rol van coördinator toegewezen krijgen. Italië daarentegen, wil de regeling wel toepassen, zodat het tussen beide landen vaak tot een conflict komt, welk land de coördinatie op zich moet nemen. Terwijl de IMO zich inmiddels al meer dan 10 jaar bezig houdt met het zoeken naar een oplossing, heeft zij nog geen compromis kunnen bereiken, dat door alle betrokken landen wordt geaccepteerd. Het is dan ook zeer de vraag of dit in de nabije toekomst wel zal lukken.
