De Wet inburgering verplicht migranten in Nederland in te burgeren. Wat houdt deze verplichting in en wat zijn de gevolgen als migranten niet aan de inburgeringsplicht voldoen?
Door Elles Besselsen
Wat houdt de inburgeringsplicht in?
Van 1998 tot 2007 was inburgering een inspanningsverplichting. Migranten van buiten de Europese Unie waren verplicht deel te nemen aan een integratietraject dat hen werd aangeboden door gemeenten. Deelname was genoeg; ze hoefden geen bepaalde resultaten te behalen. Bij Kamerleden ontstond de overtuiging dat migranten onder het bestaande beleid onvoldoende integreerden in de Nederlandse samenleving. Inburgeren moest een resultaatsverplichting worden. Dat werd geregeld in de Wet inburgering. Sinds 1 januari 2007 moeten alle migranten – ook diegenen die al voor 2007 in Nederland woonden – de Nederlandse taal, zowel mondeling als schriftelijk, op een bepaald niveau beheersen en kennis van de Nederlandse samenleving hebben. Deze kennis en de taalvaardigheid worden in een inburgeringsexamen of Staatsexamen Nederlands als tweede taal getoetst.
Wie is inburgeringsplichtig en wie niet?
Niet alle migranten die in Nederland wonen en werken zijn verplicht in te burgeren. Voor tijdelijke arbeidsmigranten en studenten geldt de inburgeringsplicht bijvoorbeeld niet. Datzelfde geldt voor burgers van lidstaten van de Europese Unie, hun partners en migranten uit Turkije, Noorwegen, IJsland en Zwitserland. Migranten jonger dan 16 en ouder dan 65 jaar en diegenen die leerplichtig zijn of minstens acht jaar tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond, zijn eveneens vrijgesteld.
Ontheffing van de inburgeringsplicht is in een beperkt aantal gevallen mogelijk op medische gronden of wanneer de migrant zich aantoonbaar voldoende heeft ingespannen en in redelijkheid niet verwacht kan worden dat hij aan de inburgeringsplicht kan voldoen of wanneer sprake is van evident ingeburgerd zijn – in het geval dat migranten al lang in Nederland wonen, werken en de Nederlandse taal goed beheersen. Een ontheffing van de inburgeringsplicht afgegeven door de gemeente of door Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) geldt niet zonder meer bij de IND als vrijstelling van het inburgeringsvereiste voor het verblijfsrecht.
Financiële sancties
Op het niet binnen de wettelijke inburgeringstermijn van 3 jaar (3,5 jaar tot 1 januari 2013) behalen van het inburgeringsexamen, staat een geldboete. De inburgeringstermijn kan eenmalig verlengd worden met twee jaar voor migranten die eerst een alfabeteringstraject volgen. Migranten die zijn ontheven van de inburgeringsplicht, hoeven geen boete meer te betalen maar kunnen – afhankelijk van de grond voor ontheffing – nog wel geconfronteerd worden met verblijfsrechtelijke gevolgen van de inburgeringsplicht.
Verblijfsrechtelijke gevolgen van de Wet inburgering
Vanaf 2010 zijn naast financiële sancties ook verblijfsrechtelijke gevolgen verbonden aan het niet behalen van de inburgeringsplicht. Migranten die niet slagen voor het inburgeringsexamen, komen namelijk niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Voor vreemdelingen heeft de vergunning voor bepaalde tijd belangrijke nadelen ten opzichte van de vergunning voor onbepaalde tijd. De vergunning voor bepaalde tijd kan namelijk makkelijker worden ingetrokken bijvoorbeeld wanneer niet langer aan de inkomenseis wordt voldaan of wanneer de gezinsrelatie is beëindigd. Daarnaast is het met een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd moeilijker een lening of hypotheek af te sluiten.
Dit betekent dat migranten langdurig in een onzekere of afhankelijke verblijfspositie kunnen verkeren. Voor migranten die een afhankelijke verblijfsvergunning hebben als gezinslid van een Nederlander of een rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling kan het niet behalen van het examen nog een ander belangrijk gevolg hebben. Zij kunnen na een echtscheiding hun verblijfsrecht geheel verliezen, omdat de grond voor hun verblijfsrecht is komen te vervallen.
Minder permanente verblijfsvergunningen door de inburgeringsplicht
Recent onderzoek van de Universiteit van Amsterdam laat zien dat verblijfsrechtelijke gevolgen na het niet voldoen aan de inburgeringsplicht geen uitzondering zijn. Sinds de invoering van het inburgeringsvereiste als voorwaarde voor de verblijfsvergunningen onbepaalde tijd regulier en voortgezet verblijf in 2010 is een daling in het aantal aanvragen (van 15.570 in 2009 naar 6.300 in 2010) en inwilligingen (van 10.820, 69 procent in 2009 naar 3.830, 60 procent in 2010) te zien.
De daling van het aantal aanvragen en inwilligingen is deels te wijten aan de inkomenseis. Uit dossieronderzoek (150 afwijzingen op aanvragen voor verblijfsvergunningen uit 2012 en 2013) blijkt dat de inkomenseis bij de aanvragen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd regulier de belangrijkste afwijzingsgrond is. Door de economische crisis hebben veel migranten moeite aan deze eis te voldoen. Onvoldoende inburgering is in tien procent van deze gevallen reden van afwijzing. Bij aanvragen voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd asiel en voortgezet verblijf waar de inkomenseis geen voorwaarde is, is het inburgeringsvereiste de belangrijkste afwijzingsgrond in ongeveer de helft van de gevallen.
Waarom voldoen migranten niet aan de inburgeringsplicht?
In Amsterdam waren 6.945 migranten inburgeringsplichtig vanaf 2009 . De meeste migranten haalden het inburgeringsexamen binnen de wettelijke termijn of kregen een ontheffing. Maar bijna een kwart van hen voldoet na vijf jaar nog steeds niet aan inburgeringsplicht. Veel genoemde redenen hiervoor zijn moeite met de Nederlandse taal, tijdgebrek door (de combinatie van) werk en verzorging van de kinderen, zwakke gezondheid en onvoldoende financiële middelen om tijd en ruimte te creëren voor het volgen van cursussen. Een enkeling weigert principieel. Het blijkt bovendien dat niet alle migranten zich realiseren dat zij wettelijk verplicht zijn in te inburgeren en dat het niet voldoen aan deze plicht gevolgen voor hun verblijfsrecht kan hebben. Dit heeft onder meer te maken met de gescheiden bevoegdheden en informatievoorziening van gemeenten en DUO, die over de inburgering gaan en IND, die over het verblijfsrecht gaat. De koppeling tussen inburgering en verblijfsrecht wordt niet snel gelegd.
Wijzigingen in Wet inburgering sinds 1 januari 2013
Sinds 1 januari 2013 is inburgeren geheel de verantwoordelijkheid van de migranten zelf. Gemeenten spelen geen rol meer in het begeleiden en informeren van inburgeraars, noch in de handhaving van de inburgeringsplicht of het aanbieden van cursussen. Migranten moeten het inburgeringstraject en examen nu zelf regelen en betalen. Onder voorwaarden is het mogelijk hiervoor een sociale lening af te sluiten. Asielmigranten hoeven hun lening niet terug te betalen wanneer ze het inburgeringsexamen hebben behaald.
De verblijfsrechtelijke gevolgen van de Wet inburgering zijn in 2013 ook uitgebreid. Een aanvraag voor verlenging van een verblijfsvergunning kan op grond van onvoldoende inburgering worden afgewezen. Het niet voldoen aan de inburgeringsplicht kan zelfs leiden tot intrekking van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. In zijn advies op het voorstel tot wijziging van de Wet inburgering heeft de Raad van State aangegeven dat het niet voldoen aan de inburgeringsplicht een intrekking van het verblijfsrecht niet kan rechtvaardigen en een schending van artikel 8 EVRM en artikel 16 van de Gezinsherenigingsrichtlijn oplevert.
De verblijfsrechtelijke sancties van het niet verlengen en intrekken van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zijn toch in de wet opgenomen. In 2016, wanneer de inburgeringstermijn van drie jaar voor de eerste nieuwkomers afloopt, zal duidelijk worden wat de gevolgen van de verblijfsrechtelijke sancties in de praktijk zijn. De stand van zaken na twee jaar is dat van de 10.600 inburgeringsplichtige nieuwkomers in 2013 slechts vijf procent (574) is geslaagd voor het inburgeringsexamen en 361 zijn gezakt. De rest heeft het inburgeringsexamen nog niet gemaakt.
