Op 27 mei heeft de Europese Commissie een tijdelijke noodmaatregel voorgesteld om 40.000 Syriërs en Eritreërs die in Italië en Griekenland asiel hebben aangevraagd, te verdelen over de andere Europese landen. Later dit jaar komt de Commissie met plannen om alle asielzoekers permanent anders te verdelen. Hoe zit dit en wat betekent dit voor Nederland?
Door Louis Middelkoop
Waarom zijn noodmaatregelen volgens de Commissie nodig?
Italië en Griekenland kampen al jaren met slecht functionerende asielstelsels en een relatief hoge instroom van asielzoekers. Asielzoekers in die landen verkeren in een zorgwekkende situatie. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie van de EU hebben in 2011 geoordeeld dat Griekenland systematisch fundamentele rechten van asielzoekers schendt. Het EHRM was minder kritisch over Italië, maar sprak in 2014 wel grote zorgen uit over de behandeling van kinderen in de Italiaanse asielprocedure.
De Europese Commissie spreekt nu vermoedelijk van een noodsituatie om drie redenen. Ten eerste hebben pogingen van Griekenland en Italië om hun procedures en opvang te verbeteren te weinig opgeleverd. De landen kunnen de instroom nog steeds niet goed aan. Ten tweede is de instroom in korte tijd geëxplodeerd. In Griekenland kwamen in 2014 anderhalf keer zoveel migranten binnen als in het jaar daarvoor, in Italië zelfs bijna drie keer zoveel. Het gaat om honderdduizenden mensen uit het Midden-Oosten en Afrika. Een derde reden is de toegenomen politieke en maatschappelijke aandacht voor de problematiek rond irreguliere migranten en asielzoekers. Direct na de verdrinkingsdood van honderden bootvluchtelingen voor het Italiaanse eiland Lampedusa in oktober 2013 stelde de Europese Commissie al een Taskforce in die nieuwe maatregelen moest verzinnen voor de migratieproblematiek in het Middellandse Zeegebied. Op 13 mei presenteerde de Commissie een “Europese Agenda voor Migratie”, met daarin voorstellen om over te gaan tot gelijkmatige spreiding van asielzoekers over de hele EU via een ‘solidaire verdeelsleutel’.
Hoe worden asielzoekers nu verspreid over de EU?
De verspreiding van asielzoekers staat geregeld in de zogenaamde Dublinverordening. Dit is een regeling die niet zozeer uitgaat van een billijke verdeling van asielzoekers onder de EU-landen, maar is bedoeld om ‘asielshoppen’ (in een ander land asiel aanvragen als het in een eerder land niet is gelukt) tegen te gaan. Daarnaast zorgt de Dublinverordening er voor dat altijd één EU-lidstaat verantwoordelijk is voor een asielzoeker. Welke lidstaat dat is, wordt bepaald aan de hand van criteria die te maken hebben met familiebanden van de asielzoeker in een lidstaat en de wijze waarop de asielzoeker de EU (al dan niet legaal) is binnengekomen (artikelen 7-15). In afwijking van deze criteria kan een lidstaat beslissen om een asielverzoek te behandelen om humanitaire, familie of culturele redenen. Indien een asielzoeker als vluchteling erkend wordt, krijgt hij alleen een verblijfsrecht voor het land dat hem erkent. Een asielstatus van de ene EU lidstaat geldt niet automatisch in de andere lidstaat. Pas na vijf jaar mag een asielstatushouder naar een andere lidstaat verhuizen, mits hij daar voor zichzelf kan zorgen.
Hoe worden deze regels gehandhaafd?
De vingerafdrukken van alle asielzoekers en illegale grensoverschrijders horen in een Europese databank (Eurodac) te worden geregistreerd. Lidstaten raadplegen Eurodac om te bepalen waar een asielzoeker de EU is binnengekomen. Als dat in een andere lidstaat is dan waar de asielzoeker verblijft en hij geen familie heeft in of visum bezit van de lidstaat waar hij nu is, dan wordt hij aan de lidstaat van binnenkomst overgedragen (zie ook onze eerdere blog over Eurodac).
Werkt het Dublinsysteem ook zo in de praktijk?
Asielzoekers worden lang niet altijd geregistreerd aan de buitengrenzen van de EU. Ze kunnen dus doorreizen over land naar hun lidstaat van bestemming. Het is lastig om te achterhalen in welke lidstaat deze mensen de buitengrens van de EU hebben overschreden en dus moet de lidstaat van verblijf de asielaanvraag behandelen. Noordelijke lidstaten beschuldigen zuidelijke lidstaten ervan hun registratieverplichtingen niet na te komen.
Daarnaast wordt de asielzoeker slechts in 20% van de overdrachtsverzoeken teruggenomen door de lidstaat die volgens de Dublin-regels verantwoordelijk is voor diens asielaanvraag.
In totaal betreft het aantal asielzoekers dat van de ene naar de andere lidstaat is gebracht, drie procent van het totale aantal asielaanvragen in de EU. Wanneer een asielzoeker niet wordt overgenomen door de verantwoordelijke lidstaat kan een ander land zijn asielzaak behandelen. Daartoe is de lidstaat echter niet verplicht, zodat mogelijk eenvoudige zaken wel worden ingenomen, terwijl ingewikkelde asielzaken blijven liggen.
Een ander probleem is dat sommige landen bijna evenveel asielzoekers overdragen aan andere lidstaten als ze van andere lidstaten ontvangen op basis van de Dublin-regels. De kosten van die overdrachten zijn hoog omdat juridische processen, detentie- en transportkosten en langzame administratieve verwerking duur zijn.
Welke landen ontvangen nu de meeste asielzoekers?
Hoewel men misschien zou verwachten dat de lidstaten aan de buitengrenzen relatief veel asielzoekers te verwerken krijgen, staan ook landen als Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland in de top 10 van landen met de meeste asielaanvragen. Dit komt door gebrekkige controle en registratie aan de buitengrenzen enerzijds en grote aantallen asielzoekers die per vliegtuig arriveren. Dit wordt door die landen als oneerlijk ervaren. Tegelijkertijd hebben de zuidelijke lidstaten veel kritiek op de noordelijke lidstaten in de weinige steun die ze krijgen in de omgang met bootvluchtelingen. Hoewel Duitsland in 2014 ruim 77.000 asielverzoeken behandelde en Italië 15.000, had Italië wel te maken met de binnenkomst van ruim 200.000 migranten over zee. De noordelijke staten stellen dat Italië eerst beter moet registeren voordat sprake kan zijn van verdere steun.
Hoe zit het nieuwe Commissievoorstel voor een tijdelijke regeling er precies uit?
Bij een zogenaamde ‘mass influx’ kunnen de lidstaten, op voorstel van de Europese Commissie, artikel 78 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie inroepen voor tijdelijke noodmaatregelen. De Europese Commissie stelt nu voor 16.000 asielzoekers uit Griekenland en 24.000 uit Italië de komende 24 maanden te verdelen over de rest van de EU. Alleen mensen uit Syrië en Eritrea vallen onder deze regeling. In 2014 werd in de EU gemiddeld genomen meer dan 75 procent van de asielverzoeken van personen uit die landen ingewilligd. Met dit selectiecriterium probeert de Commissie te voorkomen dat personen worden overgeplaatst om vervolgens weer te worden uitgezet. Volgens de Commissie wordt zo 40% van de daadwerkelijke vluchtelingen in Griekenland en Italië over de EU verspreid. Voorrang kan worden gegeven aan de meest kwetsbare onder de vluchtelingen, zoals vrouwen en kinderen. Tot slot wordt van Italië en Griekenland verwacht dat ze beter registeren wie op dit moment binnenkomt. Vanwege de Dublinregels zal dit waarschijnlijk weer tot een toename van het aantal door deze twee landen te behandelen zaken leiden. De landen zullen immers asielzoekers moeten registreren die eerder aan hun aandacht ontsnapten.
Hoe worden de asielzoekers over de lidstaten verdeeld?
Op basis van vier criteria wordt bepaald hoeveel asielzoekers ieder land moet overnemen: de bevolkingsomvang in 2014 (wegingsfactor 40%); het bruto nationaal product in 2013 (wegingsfactor 40%); het aantal vluchtelingen dat in het verleden is uitgenodigd en het aantal asielzoekers dat zelfstandig is gearriveerd (wegingsfactor 10%) en tot slot de werkloosheidsgraad (wegingsfactor 10%). De criteria zijn dus voornamelijk gebaseerd op economische en demografische overwegingen, terwijl er rekening mee wordt gehouden als lidstaten al veel vluchtelingen opnemen. Voor Nederland betekent dit 2047 extra asielzoekers, grofweg vijf procent van het totale aantal te verdelen mensen. Duitsland zou bijna 9000 personen moeten opnemen, bijna een kwart van het totaal. Portugal en Oost-Europese landen ontvangen normaal heel weinig asielzoekers en krijgen nu ook asielzoekers toegewezen. Voor elke opgenomen asielzoeker keert een Europees migratiefonds 6000 euro aan de lidstaat uit. Nederland zou dus ruim 12 miljoen ontvangen.
Welke permanente oplossingen stelt de Commissie voor?
De Europese Commissie wil een verplicht en automatisch herverdelingsmechanisme invoeren voor ‘duidelijke vluchtelingen’ bij een grote toestroom van migranten. Ook komt er een nieuwe evaluatie van het Dublinstelsel. Het is nog onduidelijk of de EU de criteria voor herverdeling zal vaststellen en hoe deze criteria er dan uit zullen zien. Er speelt hierbij een aantal vragen: worden alleen erkende vluchtelingen of alle asielzoekers verdeeld? En worden zij dan gedwongen verspreid op basis van door de EU te bepalen criteria of krijgen zij vrije keuze en ontvangen de EU-landen financiële compensatie uit een EU-fonds voor elke extra asielzoeker of vluchteling?
Indien gekozen wordt voor gedwongen herverdeling, kan gebruikt worden gemaakt van ‘harde’ criteria zoals het BNP, werkeloosheid en bevolkingsomvang en reeds opgevangen personen. ‘Zachte’ criteria zoals beheersing van taal en culturele aansluiting, de aanwezigheid van een migrantengemeenschap of familie zouden ook meegenomen kunnen worden.
Hoe reageren de lidstaten op het voorstel?
Nederland benadrukt het belang van het verbeteren van de registratie van migranten in Italië en Griekenland. Bovendien constateert het dat er nog een aantal onduidelijkheden moet worden uitgewerkt, bijvoorbeeld wanneer precies sprake is van een noodsituatie en hoe de door de Commissie genoemde praktische ondersteuning ter plekke er precies uitziet. Nederland zou graag zien dat meer gewicht wordt toegekend aan de spontane asielinstroom in een land en de asielinspanningen die een land al verricht. Frankrijk en Duitsland stelden een gezamenlijke verklaring op waarin ze zich voorstander verklaarden van het plan van de Commissie, maar het eigenlijk niet ver genoeg vinden gaan. Wat hen betreft worden alle asielzoekers die ‘duidelijk’ vluchteling zijn meteen verdeeld. Ook deze landen vinden dat meer gewicht moet worden gegeven aan de hoeveelheid asielzoekers die landen al hebben opgevangen. Daarnaast willen ze dat beter geregistreerd wordt wie nu binnenkomt en stellen ze een aantal andere maatregelen tegen illegale migratie voor.
Welke kritiek is er op het voorstel?
NGO’s hebben ook kritiek op de noodmaatregel: asielzoekers krijgen nog steeds geen stem in waar ze heen gaan. En gedwongen herverdeling levert mogelijk mensenrechtenschendingen op: indien de opvangvoorzieningen ondermaats zijn in bepaalde lidstaten en het beloofde EU-geld niet wordt aangewend voor de ondersteuning van asielzoekers, kunnen nieuwe situaties als in Italië en Griekenland ontstaan.
Wat betekent dit nu voor Nederland?
Als de lidstaten instemmen met de noodmaatregel, zullen op de korte termijn meer asielzoekers naar Nederland komen. Wat het op de lange termijn betekent, zal afhangen van de precieze herverdelingssleutel die wordt gekozen.
