Mensen uit landen zoals Nigeria moeten bij de Belgische of Franse ambassade een visum aanvragen wanneer ze in Nederland op vakantie willen. Hoe zit dat precies en waar moet een vreemdeling procederen als zo’n visum wordt afgewezen?
Door Evelien Brouwer
Wat is een visum?
Een visum is een door een staat afgegeven document waarmee de houder toestemming krijgt om het grondgebied van die staat binnen te reizen. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen een visum voor kort verblijf (het zogenaamde Schengenvisum) en een visum voor lang verblijf. Het Schengenvisum is het eenvormig visum dat de houder toegang tot alle landen van het Schengengebied geeft voor een periode van maximaal drie maanden. Een Schengenvisum kan ook worden afgegeven om een persoon het recht op doorreis (doorreisvisum) of tijdelijk verblijf op een luchthaven bij een tussenstop (transitvisum) te verschaffen. Voor een verblijf van langer dan drie maanden geven de lidstaten een nationaal visum af. De lidstaten bepalen zelf de voorwaarden van dit visum voor lang verblijf. In Nederland is het nationale visum of machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) sinds kort geregeld in de Visumwet. Deze wet is op 1 juni 2013 in werking getreden.
Niet alle vreemdelingen die naar Europa willen reizen zijn visumplichtig. Zo spreekt het vanzelf dat EU-burgers of onderdanen van Schengenstaten dat niet zijn. Daarnaast bevat de Verordening 539/2001 lijsten van staten waarvan de onderdanen voor een verblijf in de EU een visumplicht hebben, respectievelijk zijn vrijgesteld van die plicht. Deze lijsten zijn gebaseerd op overwegingen van internationale betrekkingen, interne veiligheid en bestrijding van illegale immigratie. Zo zijn onderdanen van bijvoorbeeld de Verenigde Staten, Canada, Chili, Israël, maar ook Japan, Zuid Korea en Singapore vrijgesteld van de visumplicht. Op de lijst met visumplichtige landen staan meer dan 120 staten, waaronder landen als Rusland, Libië, Iran, Irak, Turkije, Zuid Afrika, Peru en Nigeria. Deze lijsten worden regelmatig aangepast vanwege politieke of economische redenen. Zo is Moldavië recent van de lijst visumplichtige staten gehaald.
Wanneer krijgt een vreemdeling een visum?
Tot 2009 waren de regels over de verstrekking van visa neergelegd in (oorspronkelijk) geheime gemeenschappelijke consulaire instructies die waren opgesteld door de regeringen van de EU lidstaten. Deze instructies zijn in 2009 opgenomen en uitgewerkt in de Visumcode. Deze EU Verordening is bindend voor de Schengenstaten en bevat gemeenschappelijke voorwaarden voor de aanvraag en verkrijging van Schengenvisa (dus het visum voor kort verblijf).
Bij een visumaanvraag wordt allereerst het doel (bijvoorbeeld toerisme of familiebezoek) van het verblijf van de vreemdeling getoetst, door middel van de door de vreemdeling zelf te overleggen bewijsstukken. Daarnaast wordt gekeken of de persoon een veiligheidsrisico of een risico van ‘illegale immigratie’ voor de Schengenstaten oplevert. Hiervoor controleren de autoriteiten de identiteitspapieren van de aanvrager op authenticiteit. Tot slot wordt gecontroleerd of de aanvrager in het Schengen Informatie Systeem (het SIS) staat geregistreerd. Een signalering in het SIS leidt tot weigering van een visum. Het besluit op een visumaanvraag dient volgens de Visumcode binnen vijftien dagen te worden genomen. Deze periode kan met maximaal dertig dagen worden verlengd wanneer bijvoorbeeld nader onderzoek nodig is.
Als de vreemdeling na deze controles uiteindelijk in het bezit is gesteld van een visum voor een bepaald land, geeft dit nog geen automatisch recht op toegang tot het Schengengebied. Op grond van de Schengengrenscode wordt bij de grensoverschrijding naar een ander Schengenland nogmaals gecontroleerd of de reiziger, behalve het vereiste visum, ook een geldig reis- of grensoverschrijdingsdocument bezit en of hij of zij over voldoende middelen van bestaan beschikt voor zowel de duur van het voorgenomen verblijf als terugkeer. Bovendien mag de persoon geen gevaar opleveren voor de openbare orde of veiligheid, gezondheid of internationale relaties van één van de Schengenstaten.
Bilaterale vertegenwoordiging bij visumaanvragen
De Visumcode gaat ervan uit dat iedere visumaanvraag in persoon moet worden ingediend bij de consulaire vertegenwoordiging van het land waarvoor het visum wordt aangevraagd. Deze plicht om in persoon bij het consulaat te verschijnen, wordt in de praktijk bemoeilijkt doordat steeds meer Schengenstaten om financiële redenen hun consulaire posten in landen sluiten. Hierdoor moeten mensen die naar Europa willen reizen, vaak duizenden kilometers reizen om het benodigde visum aan te vragen. Mede om de toegang tot consulaten te waarborgen, werken meerdere Schengenstaten samen. Bijvoorbeeld door consulaire posten in het buitenland te delen of door elkaar bij consulaire diensten te vertegenwoordigen. Deze samenwerking betreft ook de behandeling van visumaanvragen. De Visumcode laat deze vorm van samenwerking expliciet toe, ook wat betreft de afwijzing van visumaanvragen. Zo wordt Nederland in Nigeria vertegenwoordigd door het Belgische consulaat in de regio Abuja en door het Franse consulaat in de regio Lagos. Deze samenwerking vindt plaats op basis van bilaterale, niet-gepubliceerde afspraken.
Rechtsmiddelen – problemen bij visumvertegenwoordiging
De Visumcode voorziet expliciet in een recht op beroep tegen de weigering van een visum. Dit is vanuit het oogpunt van rechtsbescherming een belangrijke vooruitgang, omdat vóór de Visumcode in veel staten hiertegen geen rechtsmiddel openstond. De formulering van dit recht in de Visumcode is echter niet eenduidig. Volgens de Visumcode moet diegene aan wie een visum is geweigerd, het beroep instellen tegen de staat die het ‘definitieve’ besluit inzake de visumaanvraag heeft genomen. De betekenis van ‘definitief’ besluit leidt tot juridische en praktische vragen. Blijft de staat voor welk grondgebied een visum wordt aangevraagd en afgewezen, verantwoordelijk voor de juistheid van deze afwijzing, ook wanneer het besluit door een andere staat is genomen?
Het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt (gesteund door de Nederlandse rechtspraak) dat wanneer het Belgisch consulaat in Abuja namens Nederland een visumaanvraag afwijst, de aanvrager tegen deze afwijzing in België in beroep moet gaan. De afwijzing betreft immers een Belgisch besluit. Op grond van deze interpretatie van de Visumcode wordt van personen die een bepaalde staat willen bezoeken, verwacht dat zij niet alleen de geldende procesregels en beroepstermijnen van de vertegenwoordigende staat kennen, maar ook de taal. Ook loopt de aanvrager wanneer hij in een ander land dan Nederland bezwaar of beroep moet instellen, tegen allerlei administratieve hobbels op. In Frankrijk dient bijvoorbeeld de procesvoering geheel in het Frans te geschieden, in België kan het rechtsmiddel alleen door een Belgische advocaat worden ingesteld. In de praktijk verwijst de Nederlandse overheid niet door naar de juiste Schengeninstantie, wanneer het bezwaar in Nederland is ingediend. Dit kan er toe leiden dat de geldende beroepstermijnen al zijn verlopen wanneer de (advocaat van) de aanvrager de bevoegde instelling in het buitenland heeft gevonden.
Hoewel de Visumcode voorschrijft dat bij een visumweigering de betrokkene moet worden geïnformeerd over waar en binnen welke termijn het bezwaar of beroep kan worden ingesteld, wordt deze informatie niet altijd verstrekt. Bovendien biedt de Visumcode geen geharmoniseerde regels voor rechtsbescherming. Dit betekent dat de inhoud en reikwijdte van het recht op bezwaar of beroep afhankelijk is van de wetgeving en praktijk in de staat waar dit recht wordt uitgeoefend. Onderzoek, zowel van de Europese Commissie, als de Fundamental Rights Agency (FRA) heeft uitgewezen dat de rechtsmiddelen in de Schengenstaten onderling zeer verschillen. Waar in de ene staat slechts een beroep bij de beslissende overheidsinstantie zelf mogelijk is, kennen andere Schengenstaten een quasi-rechtelijk toetsingsmechanisme en weer andere staten een rechterlijke beroepsinstantie. Ook de kans van slagen blijkt volgens het onderzoek van de FRA in de verschillende Schengenstaten uit een te lopen.
Formeel standpunt Nederlandse rechters – vragen Nationale Ombudsman
In verschillende procedures hebben Nederlandse advocaten gewezen op het gebrek aan rechtsbescherming tegen visumweigering, wanneer dit besluit namens Nederland door een andere staat wordt genomen. De Nederlandse rechters volgen het argument van de Nederlandse overheid dat de aanvrager zijn beroep moet instellen in de staat die het ‘finaal besluit’ inzake de visumaanvraag heeft genomen. Ook werd door de advocaten aangevoerd dat de Nederlandse overheid de visumaanvrager ten onrechte niet doorverwijst naar de juiste beroepsinstanties in het buitenland. Dit zou in strijd zijn met de zogenaamde doorzendplicht zoals neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de huidige rechtspraak hoeft de Nederlandse overheid de aanvrager niet door te verwijzen omdat de doorzendplicht niet zou gelden tussen Europese bestuursorganen onderling.
Inmiddels heeft de Nationale Ombudsman in een brief van 24 oktober 2013, en later nog eens op 5 februari 2014, zijn zorgen geuit over het gebrek aan rechtsbescherming bij deze bilaterale visumvertegenwoordiging. In deze brieven vraagt de Ombudsman niet alleen de Minister van Buitenlandse Zaken, maar ook de Tweede Kamer om oplossingen te bedenken. De beschreven praktijk staat naar het oordeel van de Ombudsman haaks op het grondrecht op effectieve rechtsbescherming zoals neergelegd in artikel 47 van het EU Handvest voor de Grondrechten. Een uitspraak van het Hof van Justitie van de EU zou over deze kwestie duidelijkheid kunnen bieden, zie ook hoogleraar Boeles in 2013. Tot nu toe hebben de Nederlandse rechters echter geen aanleiding gezien hierover een prejudiciële vraag te stellen volgens de procedure van artikel 267 VWEU.
