De Afdeling rechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft een belangrijke uitspraak gedaan over Nederlanders die in het buitenland wonen. Zij verliezen nu tijdens meerderjarigheid na tien jaar automatisch het Nederlanderschap, indien zij ook een tweede nationaliteit hebben. De Afdeling oordeelt dat dit niet in overeenstemming is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Wat betekent dit voor het Nederlandse beleid?
Door Betty de Hart
Achtergrond
In een eerder blog ( ‘Verlies van de Nederlandse nationaliteit’) is er ingegaan op de vraag wanneer iemand zijn Nederlandse nationaliteit kan verliezen. Een van die situaties ziet op Nederlanders die 10 jaar in het buitenland (buiten het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Unie) wonen en niet tijdig een Nederlands paspoort of bewijs van Nederlanderschap hebben aangevraagd. Zij kunnen het Nederlanderschap volgens de Rijkswet op de Nederlanderschap (RWN) automatisch (van rechtswege) verliezen. Doordat zij hierover geen besluit ontvangen, komen zij hier vaak pas achter op het moment dat ze een (nieuw) Nederlands paspoort aanvragen. Voor betrokkenen komt dit verlies vaak onverwacht. Omdat het verlies automatisch is, wordt er geen individuele afweging gemaakt van de belangen van betrokkenen. Het automatisch verlies is daarom al jaren een omstreden kwestie, waarover ook de Nationale Ombudsman een rapport uitbracht en Nederlanders in het buitenland zich organiseerden en rechtszaken voor voerden. Zes Nederlanders die op deze manier hun Nederlanderschap waren kwijtgeraakt, woonachtig in Canada, Zwitserland de VS en Iran, legden zich niet neer bij hun verlies en kwamen bij de Afdeling terecht, de hoogste Nederlandse rechter op dit gebied.
Verwijzing naar het Hof
De Afdeling zag in deze zaken aanleiding om op 19 april 2017 prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof). Het verlies van de Nederlandse nationaliteit heeft namelijk ook een Europese dimensie, omdat hiermee ook het Europees burgerschap verloren kan gaan. De prejudiciële vraag had betrekking op de artikelen 15 lid 1 c en 16 lid 1 d van de RWN die leiden tot automatisch verlies van de Nederlandse nationaliteit voor Nederlanders die tien jaar of langer buiten het Nederlands (en EU) grondgebied verblijven en tevens een andere nationaliteit bezitten. Op grond van artikel 16 lid 1 d verliest het minderjarige kind van een ouder die op grond van artikel 15 lid 1 c zijn of haar nationaliteit verliest, eveneens het Nederlanderschap. Het verlies werd bij de betrokken eisers vastgesteld toen zij een Nederlands paspoort aanvroegen, wat hen vervolgens werd geweigerd. Eisers hadden gesteld dat dit automatisch verlies van het Nederlanderschap zonder individuele afweging in strijd is met het Unierecht, specifiek artikelen 20 en 21 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). De Afdeling vroeg het Hof kortgezegd of het EU-recht inderdaad zo’n automatisch verlies in de weg staat.
Het Hof oordeelde in haar uitspraak van 12 maart 2019, dat naar een van de eisers het Tjebbes-arrest is gaan heten, dat de bepalingen van art 15 1 c en 16 1 d RWN in principe wel zijn toegestaan en in overeenstemming zijn met het Unierecht. Het Hof acht echter het evenredigheidbeginsel geschonden als op geen moment de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap voor de betrokken personen in een individuele afweging worden meegenomen. Het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel vereist dat dit wel gebeurt, aldus het Hof. Het is aan de nationale autoriteiten en rechters om de individuele gevolgen van het verlies van nationaliteit aan het evenredigheidbeginsel te toetsen.
Inhoud belangen
Het Hof gaf tevens aan welke belangen in die toetsing moesten worden meegenomen. Het gaat om de individuele situatie van de betrokkene en diens gezin in combinatie met de gevolgen voor de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van de betrokkene. Het kan bijvoorbeeld gaan om beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de Europese Unie, moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven voor de uitoefening van werkelijke en regelmatige banden met gezinsleden, dan wel een beroep uit te oefenen.
Het Hof acht tevens van belang of de betrokkene geen afstand kon doen van de andere nationaliteit van een derde staat, alsmede het ernstige risico dat de veiligheid of vrijheid van betrokkene om te gaan en staan waar hij wil aanzienlijk zou afnemen. Verder wordt meegewogen aan welk risico de betrokkene zou blootstaan omdat hij op het grondgebied van de derde staat waar hij verblijft, niet de consulaire bescherming (op grond van artikel 20, lid 2, onder c, VWEU) kan genieten bij verlies. Het laatste duidt op het belang van het soort nationaliteit dat de eiser bezit. Een van de eisers is woonachtig in Iran en heeft de Iraanse nationaliteit. Dit is een nationaliteit die niet kan worden afgestaan, omdat de Iraanse autoriteiten dit niet accepteren. Tot slot maakte het Hof duidelijk dat nationale autoriteiten en rechterlijke instanties dienen na te gaan of het verlies verenigbaar is met de grondrechten van het Handvest, met name het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (artikel 7 Handvest), en de rechten van het kind (artikel 24, lid 2 Handvest).
Reactie minister
De minister stelt in reactie op het arrest van het Hof dat hij de verliesregeling in de RWN op zichzelf in overeenstemming acht met het Unierecht. De RWN voorziet niet in een individuele toetsing, deze zal moeten worden aangepast, maar tot dat moment zal de toetsing moeten plaatsvinden op grond van artikel 20 VWEU dat directe werking heeft. Volgens de minister moet de toetsing plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap en daarmee Unieburgerschap (ex tunc). Dit toetsingsmoment is van belang, omdat er tussen het moment dat het automatisch verlies heeft plaatsgevonden en de constatering van dat verlies door de Nederlandse autoriteiten soms jaren kunnen zitten. Ten aanzien van de zes eisers heeft de minister geoordeeld dat het verlies van het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap niet onevenredig is; het Tjebbes-arrest leidde dus niet tot een ander resultaat voor betrokken eisers, volgens de minister.
De Afdeling had het hoger beroep van de eisers geschorst tot de uitspraak van het Hof, maar heeft op 12 februari 2020 alsnog uitspraak in hoger beroep gedaan, mét inachtneming van de uitspraak van het Hof.
Uitspraak Afdeling
De Afdeling is het niet met de minister eens. De nieuwe besluiten ten aanzien van de zes eisers kunnen niet in stand blijven, aldus de Afdeling, omdat de minister eisers niet om nadere informatie heeft gevraagd alvorens die besluiten te nemen. In alle zes gevallen zullen nieuwe besluiten moeten worden genomen. Naar aanleiding van het Tjebbes-arrest moet de RWN worden aangepast om een individuele beoordeling mogelijk te maken. De Afdeling oordeelt dat zolang er een wettelijke grondslag mist de toetsing kan plaatsvinden op grond van art 20 VWEU.
Daarna zet de Afdeling uiteen hoe de individuele toets dient plaats te vinden. Ten eerste moet het gaan om gevolgen die in de sfeer van het Unierecht liggen, met name de eerbiediging van het recht op gezinsleven, de uitoefening van het vrij verkeer en de belangen van het kind. De eisers hadden betoogd dat zij zichzelf nog steeds als Nederlanders beschouwen, zich verbonden voelen met Nederland en daar contacten onderhouden met vrienden in Nederland en dat zij het Nederlands nog steeds beheersen. Dit is volgens de Afdeling niet relevant omdat het niet in de sfeer van het Unierecht valt.
Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag wanneer de evenredigheidstoets moet plaatsvinden. Dit dient op het moment van het verlies van het Nederlanderschap te gebeuren, dus wanneer de 10-jaarstermijn is verstreken. Volgens de Afdeling zou er dan niet alleen moeten worden gekeken naar de gevolgen die zich dan al hebben voorgedaan, maar ook naar de gevolgen die op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar zijn. Het kan niet gaan om louter hypothetische gevolgen.
Conclusie
In de zaken waarbij het Nederlanderschap automatisch is verloren, heeft de Afdeling geoordeeld dat er nieuwe besluiten dienen te worden genomen. Hierbij dient rekening gehouden te worden met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Er blijven echter ook een aantal vragen onbeantwoord, met name de vraag wat nu precies onder ’de sfeer van het Unierecht’ valt en wat niet. Tevens valt op dat de Afdeling geen aandacht besteedt aan een door het Hof genoemd gevolg, namelijk de situatie dat als de andere nationaliteit niet kan worden afgestaan en de risico’s die de betrokkene loopt bij verlies. Andere auteurs (te lezen via A&MR) hebben gewezen op het belang van het verlies van verblijfsrecht in Nederland en de moeilijkheden om een verblijfsrecht te verwerven die voor sommige nationaliteiten (Iran) groter zijn dan voor andere (Zwitserland en de VS). Daarnaast kan het feit dat een vrouw de tweede nationaliteit automatisch door huwelijk met een man van een andere nationaliteit heeft verkregen van belang zijn. Dit was bij een van de eisers het geval. Wanneer dit belang niet zou worden meegenomen, kunnen deze bepalingen genderdiscriminatie tot gevolg hebben (zie voor meer uitleg dit stuk). De Nederlandse regering geeft nog geen uitsluitsel over de vraag hoe zij de gevolgen van de uitspraak ziet. Ook is nog niet duidelijk hoe de vereiste wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap eruit zal komen te zien. Het laatste woord is over deze kwestie zeker nog niet gezegd.
