Op 1 april 2015 bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat in de Donetsk-regio in het oosten van Oekraïne geen situatie is van “willekeurig geweld” als bedoeld in de Vreemdelingenwet. Het oorlogsgeweld in die regio is op zichzelf daarom geen reden om asiel te verlenen. Wanneer is sprake van willekeurig geweld?
Door Hemme Battjes
Ernstige bedreiging door willekeurig geweld
Op grond van artikel 29 lid 1 onder 3 van de Vreemdelingenwet is grond voor asielverlening bij een reëel risico op “ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict”. Dat lijkt tegenstrijdig – het moet gaan om geweld dat zowel “willekeurig” is, dus zonder onderscheids des persoons, als “individueel”, dus blijkbaar wel op specifieke personen gericht. Wat de bepaling inhoudt, volgt uit Europees asielrecht. De bepaling is gebaseerd op het vrijwel gelijkluidende artikel 15 sub c in de Europese Kwalificatierichtlijn. Het Hof van Justitie van de EU bepaalde in 2009 dat als de mate van geweld zeer hoog is, eenieder uit een bepaald gebied het door de bepaling vereiste gevaar loopt. Als iedereen getroffen dreigt te worden, loopt iedereen individueel gevaar, zo lijkt de gedachte.
Criteria bescherming tegen willekeurig geweld onder het EVRM
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg heeft daarnaast bepaald dat ook artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (het verbod op foltering en onmenselijke en vernederende behandeling of bestraffing) in de weg staat aan een “algemeen geweld-situatie”. Bij de beoordeling of van zo’n situatie sprake is, moeten in elk geval de volgende vier criteria betrokken worden: of de bij het gewapend conflict betrokken partijen zich tegen burgers richten, dan wel vechten op een manier die het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroot; of het gebruik van dergelijke middelen van geweldpleging wijdverspreid is; of het gewapend conflict al dan niet beperkt is tot bepaalde gebieden; en het aantal burgers dat slachtoffer is geworden van het geweld of als gevolg daarvan ontheemd is geraakt.
Nederlands beleid
Aan de hand van deze criteria wordt in Nederland bepaald of sprake is van gevaar door willekeurig geweld in een (burger)oorlogssituatie. Zo’n situatie werd in het verleden aanwezig geacht in de Somalische stad Mogadishu en op dit moment in delen van Darfur en Oost-Congo. Voor Syrië geldt een variant en beslissingen over asielaanvragen van Irakezen uit de gebieden waar met IS wordt gestreden, worden momenteel aangehouden (zie het land gebonden deel van de Vreemdelingencirculaire). Maar voor Oost-Oekraïne geldt dus geen algemeen beschermingsbeleid.
De Donetsk-regio
In de uitspraak van 1 april beoordeelt de Afdeling in hoeverre de vier hierboven genoemde criteria van toepassing zijn op de situatie in de Donetsk-regio. Zij doet dat aan de hand van stukken die de vreemdeling heeft overgelegd: twee berichten van UNHCR uit 2014 en een bericht uit de Vlaamse krant De Morgen. In die stukken staat, aldus de Afdeling, dat “[d]e gevechten tussen het leger en gewapende groeperingen zijn toegenomen, evenals de aanwezigheid van gewapende groeperingen in de regio’s Donetsk en Luhansk. Mensenrechtenschendingen door deze groeperingen richten zich naar verluidt niet langer uitsluitend tot journalisten, verkozen vertegenwoordigers, lokale politici, ambtenaren en ‘civil society activists’, maar raken de bevolking van deze twee regio’s in bredere zin.” Vervolgens concludeert de Afdeling dat “[h]oewel uit de stukken naar voren komt dat het geweld in het oosten van Oekraïne willekeurige burgerslachtoffers als gevolg heeft, daaruit eveneens [kan] worden opgemaakt dat het geweld plaatsvindt tussen de bij het gewapend conflict betrokken partijen en zich daarnaast voornamelijk richt tegen journalisten, verkozen vertegenwoordigers, lokale politici, ambtenaren en ‘civil society activists’. Of de betrokken partijen vechten op een manier die het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroot, blijkt niet uit de stukken.” Het geweld lijkt dus gericht en niet willekeurig. Niet aangetoond is dat de manier van vechten de kans op burgerslachtoffers vergroot. En het aantal ontheemden (vluchtelingen binnen de nationale grenzen) mag zijn toegenomen, de meesten blijven binnen Oost-Oekraïne. Blijkbaar zijn de gevechten niet zeer wijd verspreid. Aldus is volgens de Afdeling aan de meeste criteria voor een situatie van willekeurig geweld als bedoeld in de wet niet voldaan.
Specifieke groepen en binnenlands vluchtalternatief
Uit de uitspraak kan nog iets anders worden afgeleid: er is wel verhoogd gevaar voor journalisten, politici, ambtenaren en civil society-activisten. Als zij asiel aanvragen in Nederland zal dus eerder worden aangenomen dat zij gevaar lopen in de Donetsk-regio dan bij anderen uit hetzelfde gebied. Dat betekent echter nog niet dat zij ook voor asiel in aanmerking komen. In veel gevallen zullen zij immers een veilig heenkomen kunnen vinden in andere delen van Oekraïne.
