“Massale toestroom van ontheemden”: een ongebruikte EU richtlijn

816

Er is al sinds 2001 een EU richtlijn die voorziet in speciale maatregelen in geval van “massale toestroom van ontheemden”. De richtlijn is bedoeld om buitengewone voorzieningen te treffen die onmiddellijk en tijdelijk bescherming bieden. De huidige toestroom van vluchtelingen naar Europa zou binnen de richtlijn kunnen vallen. Waarom wordt die niet gebruikt?

Pieter Boeles en Karina Franssen[1]

De Richtlijn tijdelijke bescherming (2001/55), die tot stand kwam na de burgeroorlogen in het voormalig Joegoslavië, regelt dat de lidstaten aan ontheemden een tijdelijke verblijfsvergunning verlenen en dat zij de komst van ontheemden naar hun grondgebied, indien nodig, faciliteren door de vereiste visa te verlenen. In die periode mogen de betrokkenen werken en onderwijs genieten. Er moet een fatsoenlijk onderkomen worden verzorgd, de nodige hulp moet worden gegeven inzake sociale bijstand, levensonderhoud en medische zorg. Er is ook voorzien in een recht op gezinshereniging. Zie over tijdelijkheid van asiel ook ons blog Hoe tijdelijk is een asielstatus?

Hoe werkt de richtlijn?
Uitgangspunt van de richtlijn is het creëren van minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming en het bevorderen van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden. Dit mechanisme treedt pas in werking als de Raad (de gezamenlijke ministers van de lidstaten) een besluit heeft genomen. De ministers moeten met gekwalificeerde (=twee derde) meerderheid vaststellen dat er sprake is van “massale toestroom van ontheemden”. Een voorstel daartoe moet worden ingediend door de Europese Commissie. Daarbij moet worden gespecificeerd welke specifieke groepen het betreft, om welke aantallen het ongeveer gaat en met ingang van welke datum de regeling van kracht zal zijn. Als het besluit is vastgesteld, hebben alle ontheemden in de lidstaten voor welke de richtlijn geldt een recht op tijdelijke bescherming. De richtlijn geldt niet voor Ierland en Denemarken. Als de regeling is vastgesteld geldt zij in beginsel voor één jaar en kan daarna nog maximaal twee keer met een half jaar worden verlengd. Indien er na die twee jaar nog steeds aanleiding is om tijdelijke bescherming te blijven verlenen, dan kan de Raad op voorstel van de Commissie besluiten om de tijdelijke bescherming met maximaal nog een jaar te verlengen.

Waarom wordt de richtlijn nu niet gebruikt?
In het Europese Parlement is de vraag gesteld waarom deze richtlijn nog niet in gebruik is gesteld voor de vele Syriërs die in Europa om bescherming vragen. Eurocommissaris Avromopoulos heeft in januari 2015 geantwoord dat een voorstel om de richtlijn te activeren in de huidige omstandigheden niet gerechtvaardigd is. Het zou niet gaan om een massale toestroom in de zin van de richtlijn (100.000 asielaanvragen in de periode januari-oktober 2014) en bovendien waren de lidstaten prima in staat om deze asielaanvragen te behandelen. Nu de aantallen iedere dag toenemen en de asielautoriteiten in lidstaten grote moeite hebben om de vele asielaanvragen binnen een redelijke termijn te behandelen, is onduidelijk of de Europese Commissie deze mening nog steeds is toegedaan. Desalniettemin is het zeer de vraag, gezien de grote moeilijkheden die de Europese lidstaten in september 2015 ondervonden bij het bereiken van overeenstemming over de verdeling van 120.000 asielzoekers en de topontmoeting die nodig bleek, of een voorstel van de Commissie tot activering van het relatief ruimhartige systeem van de Richtlijn op veel steun had kunnen rekenen. Zo staat de in de richtlijn voorziene facilitering van visa voor de overkomst van ontheemden in sterk contrast met de hekken die aan de Oostgrens van Europa zijn opgericht om ontheemden tegen te houden. Ook de interne tegenstellingen over vluchtelingenopvang binnen lidstaten dragen niet bij tot een grote bereidheid om zich aan een voorstel tot activering van deze Richtlijn te binden. Volgens Commissaris Avramopoulos is het nodig de Richtlijn te evalueren en te bezien of herziening nodig is om er een “meer praktisch en flexibel” instrument van te maken.

De Europese Commissie heeft naar aanleiding van de recente ervaringen echter een andere koers gekozen en een ontwerpverordening ingediend voor een “crisis relocatie mechanisme” , dat voorziet in de vaststelling van aantallen asielzoekers die in bepaalde omstandigheden door de lidstaten moeten worden opgenomen. Hoe gevoelig deze verdeling ligt kan onder meer blijken uit de gecompliceerde formule die zal worden gehanteerd om het aandeel per lidstaat te berekenen.

Kan er een nationale ontheemdenstatus worden ingevoerd?
Op zich is het mogelijk dat afzonderlijke lidstaten behalve internationale vormen van bescherming ook nationale vormen van bescherming hanteren, zoals bijvoorbeeld een nationale ontheemdenstatus. Het is echter zeer de vraag of het juridisch geoorloofd is om Syriërs die voldoen aan de definitie van een vluchteling dan wel een subsidiair beschermde een nationale ontheemdenstatus te verlenen met beduidend minder rechten. In 1992 kende Nederland nog wel zo’n ontheemdenstatus in verband met de toestroom van ontheemden uit het voormalige Joegoslavië: de Tijdelijke Regeling Opvang Ontheemden (TROO). Het ging ook toen om grote aantallen.

[1] Karina Franssen is werkzaam bij Vluchtelingenwerk Nederland en schreef een proefschrift over de Tijdelijke Beschermingsrichtlijn