Verschillende politieke partijen vinden dat het verblijf van vluchtelingen in Nederland tijdelijk moet zijn. Zodra het mogelijk is, dienen vluchtelingen terug te keren naar hun regio of land van herkomst. Wat is tijdelijk verblijf eigenlijk en wat zou er veranderen aan de tijdelijkheid van het verblijf van asielzoekers?
Door: Marcelle Reneman en Martijn Stronks
Wat wil de politiek?
In het VVD- plan ‘Grenzen aan de opvang’ staat dat ‘de opvang in Nederland tijdelijk is, namelijk totdat een asielzoeker in de veilige havens in de regio terecht kan’. Mensen die een asielstatus hebben, moeten alleen een sobere opvangvoorziening krijgen (zie hierover ons blog Sobere opvang asielstatushouders). In haar plan stelt de VVD bovendien voor dat een asielvergunning voor bepaalde tijd voortaan voor één jaar wordt verleend en dat na ieder jaar wordt getoetst of deze kan worden verlengd. Het ontstaan van een veilige haven in de regio is een afwijzingsgrond voor de verlenging van een asielvergunning. Asielstatushouders hoeven daarom niet te rekenen op een permanent verblijfsrecht in Nederland. De VVD wil verder haast maken met de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel om de naturalisatietermijn te verlengen naar zeven jaar (zie hierover ons blog Verlenging van de termijn voor naturalisatie).
SGP en het CDA dienden op 14 oktober 2015 een motie in waarin zij de regering verzochten ‘te bevorderen dat terugkeer ook na vijf jaar mogelijk is, indien de individuele omstandigheden en de situatie in het land van herkomst dat toelaten, en zo nodig in Europees verband aanpassingen te bepleiten’. Deze motie is afgewezen.
Wat is tijdelijk verblijf eigenlijk?
We kunnen op twee manieren naar tijdelijkheid kijken: terugkijkend of vooruitkijkend. Of verblijf écht tijdelijk is, is een feitelijk vraag die we alleen achteraf kunnen beantwoorden. Zodra de vreemdeling is vertrokken, is zijn aanwezigheid op het grondgebied tijdelijk geweest. Het doet er dan niet toe hoe dat verblijf precies juridisch is gekwalificeerd, of iemand een vergunning had en of de vergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd was en voor welk verblijfsdoel die is verleend. Het is deze vorm van tijdelijkheid die politiek wordt nagestreefd, de vreemdeling moet feitelijk na verloop van tijd zijn vertrokken waardoor zijn verblijf tijdelijk is gebleken.
Voor het verlenen van tijdelijke verblijfsvergunningen is een retrospectief gebruik van tijdelijkheid echter nutteloos, dan zou de vergunning immers worden afgegeven voor verblijf dat al achter de rug ligt. Een tijdelijke verblijfsvergunning is daarom gebaseerd op een verwachting van de toekomst. Zo zijn er vergunningen met een tijdelijk doel, zoals verblijf voor studie, au pair of seizoensarbeid. In zo’n vergunning ligt de verwachting besloten dat de vreemdeling na een vastgestelde periode het land weer zal verlaten. Daarnaast hebben we de vergunningen voor een niet-tijdelijk doel, zoals gezinshereniging of arbeid. Probleem is evenwel dat zulke verwachtingen vaak (achteraf gezien) niet blijken te kloppen. Verblijf waarvan wordt verwacht dat het tijdelijk is, kan in de praktijk immers permanent blijken te zijn. Zo kan iemand na gestudeerd te hebben, een baan vinden of een partner en op zulke gronden een niet-tijdelijk verblijfsrecht verkrijgen. Het omgekeerde is evenzeer mogelijk, de migrant kan, met de meest permanente verblijfsstatus op zak, besluiten te migreren. Het recht baseert zich op verwachtingen, die echter voortdurend moeten worden bijgesteld omdat ze inmiddels door de realiteit zijn ingehaald. Je kunt verblijf juridisch gezien tijdelijk noemen, dat betekent niet dat het in werkelijkheid ook echt tijdelijk zal zijn.
Het onderscheid tussen tijdelijk en niet-tijdelijk kan dus retrospectief en prospectief van aard zijn. Het recht maakt ook nog onderscheid tussen vergunningen voor bepaalde en onbepaalde tijd. Vreemdelingen krijgen eerst een vergunning voor ‘bepaalde tijd’. Pas na vijf jaar is het mogelijk om een vergunning voor onbepaalde tijd aan te vragen. Die termijn geldt in het nationale recht, maar ook onder de Langdurig ingezeten richtlijn. Overigens kan zo’n vergunning voor ‘onbepaalde tijd’ evengoed achteraf tijdelijk blijken te zijn, omdat deze wordt ingetrokken of omdat de migrant zelf besluit te vertrekken.
Hoe zit dit nu voor asiel?
Vluchtelingen en personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming krijgen in Nederland eerst een asielvergunning voor bepaalde tijd voor een periode van vijf jaar. Gedurende die vijf jaar kan de vergunning worden ingetrokken wanneer de asielstatushouder niet langer internationale bescherming nodig heeft (artikel 32 lid 1 sub c Vreemdelingenwet). Dit is het geval wanneer de situatie in het land van herkomst is gewijzigd, bijvoorbeeld omdat het regime is veranderd of een einde is gekomen aan een burgeroorlog. Deze wijziging moet een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter hebben om de gegronde vrees voor vervolging of het reële risico op ernstige schade weg te nemen (artikel 3.37g Voorschrift Vreemdelingen).
Na vijf jaar kan de statushouder in aanmerking komen voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd (artikel 34 Vreemdelingenwet). Op het moment van die aanvraag moet de statushouder nog steeds internationale bescherming nodig hebben. Bovendien moet de statushouder geslaagd zijn voor het inburgeringsexamen (zie ook onze blog Mogen migranten zonder inburgeringsdiploma in Nederland blijven?). Als de asielvergunning voor onbepaalde tijd eenmaal is verkregen, kan deze niet langer worden ingetrokken wanneer de situatie in het land van herkomst van de statushouder verbetert (artikel 35 Vreemdelingenwet). Deze vergunning kan (net als de vergunning voor bepaalde tijd) wel om andere redenen worden ingetrokken, bijvoorbeeld wanneer de statushouder een misdrijf pleegt of als blijkt dat hij onjuiste gegevens heeft verstrekt.
Een asielvergunning voor bepaalde tijd is (anders dan de asielvergunning voor onbepaalde tijd) juridisch gezien dus tijdelijk, omdat zij kan worden ingetrokken zodra het gevaar waarvoor de vreemdeling is gevlucht, is geweken. Dat is daarmee een andere vorm van tijdelijkheid dan die van iemand die een vergunning krijgt voor studie. Die vergunning verloopt namelijk nadat de termijn die vooraf is bepaald voor de studie is verstreken, net als de vergunning voor seizoensarbeid verloopt als het seizoen voorbij is. De tijdelijkheid van die vergunningen is daarom aan een duidelijke periode gebonden. Wat nu zo ingewikkeld is aan de tijdelijkheid van de vluchtelingenstatus, is dat deze is gebonden aan een onzekere toekomstige omstandigheid, namelijk de beëindiging van de situatie waarvoor de asielzoeker is gevlucht. De tijdelijkheid is gebaseerd op een verwachting van de toekomst, die onzeker is. Maar als de asielzoeker eenmaal een vergunning voor onbepaalde tijd verkrijgt, kan deze dus niet meer vanwege deze onzekere omstandigheid worden ingetrokken
Blijkt in de praktijk dat asielzoekers vaak (achteraf gezien) tijdelijk hebben verbleven?
De IND verstrekt in zijn periodieke rapportages geen cijfers over het aantal asielvergunningen voor bepaalde tijd die zijn ingetrokken of asielvergunningen voor onbepaalde tijd die zijn geweigerd omdat de situatie in het land van herkomst is verbeterd. Op grond van de Kwalificatierichtlijn (artikel 11 en 16) en artikel 32 lid 1 sub c Vreemdelingenwet raken vluchtelingen en personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming hun asielvergunning alleen kwijt als de verbetering in de situatie in het land van herkomst een ‘een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter’ heeft. De lat voor intrekking ligt dus vrij hoog. Een verbetering van de situatie in een specifiek land/regio leidt vaak tot een wijziging in het asielbeleid: asielzoekers uit dat land/regio komen niet langer in aanmerking voor een asielvergunning vanwege de algemene situatie daar. Dat betekent echter niet automatisch dat asielstatushouders uit het zelfde land/regio hun asielvergunning kwijtraken. In 2012 werd bijvoorbeeld het asielbeleid voor Somalië gewijzigd, waardoor asielzoekers uit Mogadishu niet langer standaard in aanmerking kwamen voor een asielvergunning. De vergunning van asielstatushouders uit Mogadishu werd echter niet ingetrokken en zij kwamen gewoon in aanmerking voor een vergunning voor onbepaalde tijd.
Wat verandert er aan de tijdelijkheid van het verblijf van asielzoekers in het VVD-voorstel?
De belangrijkste verandering in het voorstel van de VVD is om een asielvergunning bepaalde tijd, voortaan voor één jaar af te geven. Na ieder jaar zal dan moeten worden getoetst of de situatie in het land van herkomst voldoende ingrijpend is veranderd en of deze verandering van een niet-voorbijgaand karakter is. De VVD wil dus van een bestaande intrekkingsgrond in de eerste vijf jaar, een niet-verlengingsgrond maken na ieder jaar.
Aan de tijdelijkheid van de asielvergunning verandert zo weinig. Daarvan was wel sprake geweest als was voorgesteld dat de asielvergunning zou eindigen na een vastgestelde periode (zoals bij studie of seizoensarbeid). Of als was geopperd om de voorwaarden voor intrekking van een asielvergunning te verruimen of de termijn voor het aanvragen van een vergunning voor onbepaalde tijd te verlengen. Ook volgens het VVD-voorstel zal de asielzoeker echter nog na vijf jaar op grond van de Vreemdelingenwet een vergunning voor onbepaalde tijd kunnen krijgen, die niet langer wordt ingetrokken als de situatie in het land van herkomst ingrijpend verbetert. Voor het voorstel van CDA en SGP om die intrekkingsgrond ook voor verblijfsvergunning onbepaalde tijd van toepassing te verklaren, was geen meerderheid. Bovendien kan de asielstatushouder na vijf jaar in aanmerking komen voor de status van langdurig ingezetene. De kans dat de asielzoeker met dit voorstel uiteindelijk écht tijdelijk zal verblijven lijkt daarom niet te worden vergroot.
En hoe verhoudt de voorgestelde wijziging zich eigenlijk tot het Europees recht?
De Kwalificatierichtlijn stelt in artikel 24 voorwaarden aan de verlening van verblijfstitels voor internationale bescherming. Lid 1 bepaalt dat personen die een vluchtelingenstatus verkrijgen een verblijfsvergunning moeten krijgen die ten minste drie jaar geldig is. Voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming geldt, zo stelt lid 2, dat een verblijfsvergunning de eerste keer voor een periode van één jaar kan worden verstrekt, verlenging gaat daarentegen voor telkens twee jaar. Alleen wanneer dwingende redenen van nationale veiligheid en openbare orde zich daartegen verzetten, zoals bijvoorbeeld in het geval van terrorisme, kan hiervan worden afgeweken. Het gaat hier om een individuele afwijkingsbevoegdheid, waarbij moet worden aangetoond dat de betrokkene een gevaar voor de openbare orde vormt (zie over de openbare orde ons eerdere blog Wanneer vormt een vreemdeling een gevaar voor de openbare orde). Het gaat dus niet om een algemene afwijking van deze norm voor iedere vluchteling of subsidiair beschermde. Het voorstel van de VVD om de asielvergunning voor telkens één jaar te verstrekken is voor vluchtelingen in strijd met de Kwalificatierichtlijn.Voor subsidiair beschermden kan het slechts de eerste keer, daarna moet een vergunning met een geldigheidsduur van telkens twee jaar worden verstrekt.
