Verlenging van de termijn voor naturalisatie

473

In het regeerakkoord van Rutte II is aangekondigd dat de vereiste verblijfsduur voor naturalisatie van vijf jaar zal worden opgerekt tot zeven jaar. Er ligt hiertoe inmiddels een voorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in de Tweede Kamer. Onlangs heeft de Raad van State hierover geadviseerd. Wat zijn de argumenten voor en tegen verlenging?

Door Martijn Stronks

Aan wie kan het Nederlanderschap nu worden verleend?
Volgens het huidige artikel 8 van de Rijkswet op het Nederlanderschap komt een vreemdeling alleen voor de verlening van het Nederlanderschap in aanmerking indien:

–          hij meerderjarig is;
–          hij tenminste vijf jaar rechtmatig in Nederland verblijft;
–          hij is ingeburgerd;
–          tegen hem geen bedenkingen bestaan; en
–          hij een verklaring van verbondenheid aflegt.

Op 21 januari is aan de Tweede Kamer, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten een voorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap  aangeboden. Het voorziet onder meer in de verlenging van de termijn van rechtmatig hoofdverblijf voor verlening van het Nederlanderschap van vijf naar zeven jaar.

Tijdsverloop als voorwaarde voor inburgering
Al vanaf de invoering van de Rijkswet op het Nederlanderschap halverwege de jaren ‘80 wordt er een termijn van legaal verblijf vereist voordat het Nederlanderschap kan worden aangevraagd. Volgens de Memorie van Toelichting bij het huidige wijzigingsvoorstel  dient de termijn voorafgaand aan de naturalisatie als ‘waarborg dat het Nederlanderschap kan worden verkregen wanneer redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er voldoende tijd is geweest om in de Nederlandse samenleving (…) te integreren’. Die gedachte werd reeds bij de invoering van de Rijkswet op Nederlanderschap in soortgelijke bewoordingen geuit. In de Memorie van Toelichting bij de invoering van de Rijkswet in 1984 lezen we ‘als regel zal de inburgering blijken uit het feit dat men reeds geruime tijd in Nederland (of de Nederlandse Antillen) heeft gewoond’ (p.11).

In opdracht van het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid voerde Regioplan in de periode 2007-2010 een onderzoek uit naar de effecten van het inburgeringsbeleid in Nederland. In het rapport ‘Inburgering en participatie. De bijdrage van inburgering aan de participatie van migranten in de Nederlandse samenleving’ wordt gesteld dat tijd een rol speelt bij de participatie van een vreemdeling. Zo neemt de kans op betaald werk of het volgen van een opleiding toe naarmate er na de vestiging in Nederland meer tijd verstrijkt (p. 34). Bovendien laat het onderzoek zien dat de aansluiting op de arbeidsmarkt en het onderwijs voor inburgeringsplichtige vreemdelingen enige tijd kost, ook na het behalen van het inburgeringsexamen. Naast deze algemene factoren zijn er ook per individu verschillende factoren, zoals de  motivatie van de vreemdeling en zijn achtergrond, die niet in een algemeen geldende naturalisatietermijn kunnen worden uitgedrukt.

Het onderzoek van Regioplan doet geen uitspraak over de naturalisatietermijn. Maar volgens de Memorie van Toelichting bij het huidige wijzigingsvoorstel  ‘indiceren [de onderzoeksresultaten] wel dat de inburgeringsplichtige vreemdelingen doorgaans na vervulling van hun inburgeringsplicht nog niet tot de meest volledige vorm van participatie in de samenleving zijn gekomen.’ (p. 2).  Een hard algemeen verband tussen tijdsverloop en inburgering of participatie is dus niet gevonden. Tijdsverloop leidt wel in het algemeen tot grotere participatie en inburgering, er zijn daarop echter uitzonderingen mogelijk. Bovendien is het niet duidelijk wanneer een vreemdeling precies is ingeburgerd.  ‘Elke naturalisatietermijn, ook de huidige termijn van vijf jaar, heeft noodzakelijkerwijs een enigszins arbitrair karakter’ (Memorie van Toelichting bij het huidige wijzigingsvoorstel, p.2). Vijf of zeven jaar het is goed beschouwd altijd een enigszins arbitraire keuze. De reden voor de wijziging is volgens de toelichting dan ook dat nu het gevoelen bestaat ‘dat een termijn van zeven jaar meer recht doet aan de gedachte dat een meer substantiële periode van verblijf en toelating vooraf dient te gaan aan de verlening van het Nederlanderschap.’ (p.2)

Tijdsverloop kan aldus niet gelijk worden gesteld met inburgering en/of participatie. Naast de termijn wordt dan ook nog een specifieke inburgeringseis gesteld als voorwaarde voor naturalisatie.

Samenhang met Vreemdelingwet
De termijn voor naturalisatie vertoont samenhang met de beginselen en termijnen van de Vreemdelingenwet (zie de Memorie van Toelichting bij de invoering van de Rijkswet in 1984 , p.12). De termijn waarna naturalisatie kan worden aangevraagd is, ook nu nog, dezelfde als de periode waarna een sterkere verblijfsvergunning kan worden aangevraagd. De eerste verblijfsvergunning die een vreemdeling krijgt, is er een voor bepaalde tijd. Na verloop van een periode van vijf jaar kan deze verblijfsvergunning worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd. De vergunning voor onbepaalde tijd geeft de vreemdeling een sterkere rechtspositie. Deze kan op minder gronden worden geweigerd dan bij de vergunning voor bepaalde tijd. De Vreemdelingenwet heeft dus als uitgangspunt dat naarmate de duur van het rechtmatig verblijf in Nederland toeneemt de mogelijkheden om een vreemdeling voortgezet verblijf te ontzeggen, afnemen. Bij dat systeem van sterkere verblijfsaanspraken door de tijd heeft de Rijkswet op het Nederlanderschap aansluiting gezocht door een zelfde termijn van vijf jaar te kiezen voor naturalisatie. Overigens is het opvallend dat in de jaren tachtig het Nederlanderschap nog werd gezien als een belangrijk middel om de rechtspositie van de vreemdeling te verstevigen en daarmee de integratie te bevorderen (E. Heijs, Van Vreemdeling tot Nederlander: de verlening van het Nederlanderschap aan Vreemdelingen 1813-1992. Amsterdam: Het Spinhuis 1995, p. 179).

Deze samenhang tussen het nationaliteisrecht en het algemene vreemdelingenrecht roept de vraag op of een wijziging van de naturalisatietermijn ook tot wijzigingen van de termijnen in het vreemdelingenrecht voor verkrijging van een vergunning voor onbepaalde tijd zal leiden.

Kritische reacties
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) reageerde kritisch op de verlenging van de termijn. De VNG stelt de noodzaak hiervan niet te zien en een onderbouwing te missen. Zij acht de huidige drempels om te naturaliseren al hoog genoeg. Een vergroting van de groep niet-Nederlanders die niet volwaardig kunnen deelnemen aan de maatschappij acht zij onwenselijk.

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) stelt dat niet is aangetoond dat de integratie in de Nederlandse samenleving van de naturalisandi na 5 jaar onvoldoende is. Bovendien moeten vreemdelingen, in het kader van de inburgeringsplicht die is verbonden aan een verblijfsvergunning, na drie jaar rechtmatig verblijf reeds aan de inburgeringsverplichting voldoen. Dat ligt voor burgers van de Europese Unie anders. Voor hen geldt die inburgeringsverplichting niet. Alleen als ze zich willen laten naturaliseren zijn zij inburgeringsplichtig in het kader van hun naturalisatieprocedure. De ACVZ merkt op dat voor Unieburgers de inburgeringsplicht dus met twee jaar opschuift naar zeven jaar, het moment waarop zij zich mogen laten naturaliseren.

De Raad van State adviseert om van de verlenging af te zien indien de noodzaak van de verlenging van de termijn niet dragend kan worden gemotiveerd. Van een dergelijke motivering is volgens de Raad van State nog geen sprake. Dat een termijn altijd in zekere zin arbitrair is, betekent niet dat een wijziging van die termijn geen overtuigende motivering verdient.