Stapelen van asielprocedures: zijn de maatregelen van de overheid effectief?

793

In 2010 is de asielprocedure ingrijpend veranderd. Eén van de doelstellingen van de herziening was een vermindering van het aantal herhaalde asielaanvragen. Op 10 december 2014 werd de evaluatie van de vernieuwde asielprocedure gepresenteerd. Heeft de herziening na drie jaar deze doelstelling bereikt? 

Door Elles Besselsen en Marcelle Reneman

Wat is een herhaalde asielaanvraag?
Het komt regelmatig voor dat een asielzoeker die een asielprocedure heeft doorlopen en een (definitieve) negatieve beslissing heeft gekregen, opnieuw een asielverzoek indient. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) moet deze tweede of volgende asielaanvraag (hierna: vervolgaanvraag) in behandeling nemen. Van de asielzoeker wordt wel verwacht dat hij bij de vervolgaanvraag nieuwe feiten of veranderde omstandigheden naar voren brengt. De IND is namelijk alleen verplicht om een dergelijke aanvraag inhoudelijk te beoordelen als er nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat niet het geval is, dan mag de IND de aanvraag onder verwijzing naar de beslissing in de eerdere asielprocedure afwijzen (zie artikel 4:6 Algemene wet bestuursrecht). De IND heeft wel altijd de keuze om een dergelijke aanvraag inhoudelijk te beoordelen.

Waarom dienen asielzoekers een vervolgaanvraag in?
De meeste vervolgaanvragen in Nederland komen van asielzoekers uit Afghanistan, Irak, Iran, Somalië en Syrië. Dit zijn ook de belangrijkste landen van herkomst van asielzoekers die een eerste asielaanvraag indienen. De aanvragers zijn vooral mannen van 20 tot 35 jaar. Recent onderzoek door INDIAC laat zien dat in de periode juli 2012 tot juni 2013 per maand 260 vervolgaanvragen zijn gedaan. In 40 procent van de aanvragen werden aanvullende verklaringen en nieuwe documenten ingebracht om het asielrelaas van de eerste aanvraag verder te onderbouwen. In 21 procent van de gevallen was bekering, vooral van de islam naar het christendom, grond voor de vervolgaanvraag. Overige gronden waren een veranderde veiligheidssituatie in het land van herkomst; medische omstandigheden; een nieuw asielrelaas; een Dublinclaim; risico op vrouwelijke genitale verminking; uitkomen voor een homo- of biseksuele geaardheid of politieke activiteiten in Nederland.

Hoeveel vervolgaanvragen worden toegewezen?
Hetzelfde onderzoek van INDIAC toont dat in de periode juli 2012 tot juni 2013 58 procent van de vervolgaanvragen werd afgewezen en 35 procent werd ingewilligd. De belangrijkste gronden voor inwilliging van de aanvraag was bekering van de islam naar het christendom of een veranderde veiligheidssituatie in het land van herkomst (vooral in Syrië). De belangrijkste reden voor de afwijzing van de vervolgaanvragen (in bijna driekwart van de gevallen) was dat naar het oordeel van de IND geen sprake was van relevante nieuwe feiten en omstandigheden en het dus ging om een herhaalde asielaanvraag.

Uit het INDIAC onderzoek blijkt verder dat veel asielzoekers tegen de afwijzing van een vervolgaanvraag in beroep gaan, maar dat die beroepen meestal geen succes hebben. Van de asielzoekers ging 97 procent in beroep bij de rechtbank tegen de afwijzing van zijn vervolgaanvraag. De rechtbanken verklaarden driekwart van deze beroepen ongegrond en zes procent gegrond. Tegen de helft van de rechterlijke uitspraken werd hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Dit leidde in twee procent van de zaken tot een gegrondverklaring voor de vreemdeling. Het lage percentage gegronde beroepen is waarschijnlijk het gevolg van de beperkte rechterlijke toetsing van beslissingen op vervolgaanvragen. De rechter beoordeelt namelijk alleen of de asielzoeker nieuwe feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht. Als dit niet het geval is, dan toetst de rechter de beslissing van de IND op de vervolgaanvraag niet inhoudelijk. Dat geldt zelfs als de IND de vervolgaanvraag (ondanks het ontbreken van nieuwe feiten en omstandigheden) wel inhoudelijk heeft beoordeeld.

Waarom wilde de regering het aantal vervolgaanvragen beperken?
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw en in het begin van deze eeuw nam het aantal asielmigranten en andere immigranten in Nederland fors toe. Immigratie is sindsdien een belangrijk en heikel onderwerp in het publieke en politieke debat. Onder de Kabinetten- Balkenende werd een restrictiever vreemdelingenbeleid gevoerd en kwam meer aandacht voor de bestrijding van illegaal verblijf in Nederland. De regering nam diverse maatregelen voor een ‘effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid’. Uitgangspunten voor deze en volgende kabinetten waren dat (te) veel mensen na een definitieve afwijzing van een asielaanvraag niet terugkeren naar het land van herkomst terwijl dit wel mogelijk is en dat zij onnodig (kansloze) procedures blijven voeren, soms jarenlang. Dit is volgens toenmalig minister Leers een probleem voor de samenleving en voor de individuele vreemdeling omdat ‘zij en met name hun kinderen, enerzijds geïntegreerd raken in de Nederlandse samenleving, terwijl zij anderzijds niet volledig kunnen meedoen in de maatschappij’. De regering wilde met het beperken van het aantal vervolgaanvragen deze situaties zoveel mogelijk voorkomen.

Welke maatregelen heeft de regering getroffen om het aantal vervolgaanvragen te beperken?
Bij de herziening van de asielprocedure, die in juli 2010 is doorgevoerd, is een aantal maatregelen genomen om het aantal herhaalde asielaanvragen en de stapeling van verblijfsprocedures te verminderen. Eind september 2010 kondigde het Kabinet- Rutte I verdere maatregelen aan, die per 1 april 2014 zijn doorgevoerd. De maatregelen betreffen een parallelle toetsing gedurende de asielprocedure, verruiming van de ex nunc toets door de rechter, de invoering van een eendagstoets en de vermindering van de vergoedingen voor de gefinancierde rechtsbijstand voor vervolgaanvragen (no cure less fee).

Parallelle toetsing
Sinds juli 2010 kijkt de IND in de asielprocedure niet alleen naar gronden waarop de asielzoeker een asielvergunning kan krijgen, maar ook naar andere mogelijke (reguliere) gronden voor een verblijfsvergunning. Het gaat bijvoorbeeld om medische omstandigheden of slachtofferschap van mensenhandel. Omdat in de Nederlandse vreemdelingenwet een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen aan de ene kant asiel en aan de andere kant reguliere redenen voor een verblijfsvergunning konden deze gronden voor juli 2010 niet in de asielprocedure worden beoordeeld. Het doel van de parallelle toetsing is te voorkomen dat een asielzoeker nadat hij is afgewezen een nieuwe procedure start op basis van die reguliere gronden. Vanaf 1 april 2014 is de parallelle toetsing uitgebreid naar het recht op gezinsleven zoals gegarandeerd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en schrijnende omstandigheden (zie artikel 3.6a Vreemdelingenbesluit).

Verruiming van de ex nunc toetsing door de rechter
De ex nunc toets houdt in dat de rechter in het beroep tegen de afwijzing van een asielaanvraag nieuwe feiten en omstandigheden kan betrekken. De herziening van de asielprocedure in 2010 leidde ertoe dat de rechter (meer) mogelijkheden kreeg om nieuw aangevoerde feiten en omstandigheden of tussentijds gewijzigd asielbeleid in zijn beoordeling te betrekken (zie artikel 83 Vreemdelingenwet 2000). Op die manier moest worden voorkomen dat een asielzoeker op basis van die nieuwe feiten en omstandigheden of dat nieuwe beleid een nieuw asielverzoek zou indienen.

Eendagstoets in herhaalde asielaanvragen
Per 1 april 2014 is een zogenaamde ‘eendagstoets’ voor tweede of volgende asielaanvragen ingevoerd (zie artikel 3.118a Vreemdelingenbesluit). Dit betekent dat vreemdelingen die een dergelijke aanvraag willen indienen, zich schriftelijk moeten aanmelden bij de IND. Vervolgens kan de beoordeling van de aanvraag in één dag worden afgerond. De Staatssecretaris verwachtte dat de eendagstoets asielzoekers ervan zou weerhouden een tweede of volgende aanvraag in te dienen.

No cure less fee
Het ‘no cure less fee systeem’ houdt in dat rechtsbijstandverleners voor tweede of volgende aanvragen die worden afgewezen en waarin geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden in de zin van artikel 4:6 Awb, een substantieel lagere vergoeding krijgen. Het doel van deze maatregel was ‘prikkels voor nieuwe procedures’ weg te nemen. Zie over het systeem van gefinancierde rechtsbijstand verder ons blog ‘Gratis rechtshulp vreemdelingen onder druk’.

Hoe heeft het aantal vervolgaanvragen zich ontwikkeld?
Uit de evaluatie van de vernieuwde asielprocedure door onderzoekers van de Radboud Universiteit Nijmegen blijkt dat het aantal vervolgaanvragen in de geëvalueerde periode (sinds de herziening van de  asielprocedure in 2010 tot de eerste helft van 2013) niet is verminderd. Vanaf de tweede helft van 2009 is het aantal vervolgaanvragen juist gestegen van 755 (9 procent van het totaal aantal asielaanvragen) naar 1.990 (30 procent van het totaal aantal asielaanvragen) in de eerste helft van 2012. In de eerste helft van 2013 daalde het aantal vervolgaanvragen naar 1400 en in de tweede helft naar 1390, nog altijd hoger dan voor de invoering van de herziene asielprocedure. In 2014 daalde het aantal vervolgaanvragen verder met 23 procent ten opzichte van 2013 (van 2790 naar 2154). Het percentage vervolgaanvragen van het totaal aantal aanvragen daalde van 16 procent in 2013 naar 7 procent in 2014.

grafiekhava De grafiek laat de ontwikkeling van het totaal aantal eerste en vervolgaanvragen (kolommen) en het percentage vervolgaanvragen van het totaal aantal asielaanvragen zien (lijn).

Verklaringen voor de ontwikkeling in het aantal vervolgaanvragen
De stijging en vervolgens daling van het aantal vervolgaanvragen is niet eenduidig te verklaren. De onderzoekers van de evaluatie schrijven de stijging van het aantal vervolgaanvragen tot in 2012 voor een deel toe aan wijzigingen in het toelatingsbeleid voor asielzoekers uit bepaalde landen van herkomst. De verruiming van het toelatingsbeleid van december 2012 voor Iraanse, Afghaanse en Iraakse bekeerlingen bleek een veelvoorkomende reden voor het indienen van een vervolgaanvraag. Daarnaast leidde het feit dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens de overdracht van asielzoekers aan Griekenland op grond van de Dublinverordening verbood (M.S.S. tegen België en Griekenland, lees ook een eerder blog) tot vervolgaanvragen. Een andere mogelijke verklaring is het inwilligingspercentage van de eerste asielaanvragen. Dat percentage daalde gedurende de eerste twee jaar van de herziene procedure, maar nam daarna sterk toe.

Effectiviteit van de getroffen maatregelen
De onderzoekers van de evaluatie noemen een aantal factoren die de effectiviteit van de maatregelen ter voorkoming van vervolgaanvragen hebben verminderd. Zij wijzen erop dat sinds juli 2010 een groot deel van de asielaanvragen in de snelle algemene asielprocedure (die acht dagen duurt) worden afgewezen. Deze procedure is in de meeste gevallen te kort voor een parallelle toetsing en die wordt in de praktijk dan ook nog maar weinig toegepast. Ook blijkt de procedure meestal te kort voor het verzamelen van bewijzen waardoor een vervolgaanvraag nodig blijft. Bovendien is de behandeltermijn van beroepen tegen een afwijzing van een asielverzoek in de algemene asielprocedure door de rechtbanken zo kort dat er dan meestal nog geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn of nieuw beleid is. Hierdoor heeft ook de verruimde rechterlijke toets nog niet veel effect gehad op het verminderen van het aantal herhaalde aanvragen.