Mensen van buiten de EU moeten eerst slagen voor een inburgeringsexamen voordat zij zich bij hun in Nederland verblijvende familielid kunnen voegen. Maar wat als ze het examen niet kunnen afleggen, of de kosten niet kunnen betalen? Laat de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn dit toe? Het Hof van Justitie beantwoordt deze vragen van de Raad van State.
Door Elles Besselsen
Waar gingen de zaken over?
De Nederlandse Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State stelde het Hof van Justitie EU vragen in een tweetal zaken, de zaak K. en de zaak A. In beide gevallen wilde een vrouw zich voegen bij haar in Nederland woonachtige man, in de ene zaak ging het om een Azerbeidzjaanse vrouw, in de andere over een Nigeriaanse. Ze dienden hiervoor in hun land van herkomst een aanvraag in voor een machtiging voorlopig verblijf (zie hierover ons eerder blog over gezinshereniging). Hun verzoek werd op grond van artikel 16 lid 1 onder h Vw 2000 afgewezen, omdat de vrouwen niet aan de inburgeringsplicht voldeden. Beiden hadden echter juist om vrijstelling van die verplichting gevraagd, en medische documenten overlegden waaruit zou blijken dat zij vanwege gezondheidsproblemen dan wel psychische problemen niet in staat waren het inburgeringsexamen buiten Nederland af te leggen. Hun betoog gaf volgens de Nederlandse autoriteiten geen aanleiding tot ontheffing van de inburgeringsplicht vanwege psychische of geestelijke belemmeringen of voor toepassing van de hardheidsclausule.
Mogen lidstaten integratievoorwaarden stellen aan gezinshereniging?
De Gezinsherenigingsrichtlijn regelt de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging van mensen buiten de Europese Unie (zogeheten derdelanders) die rechtmatig in een lidstaat verblijven. Wanneer een derdelander een gezinslid wil laten overkomen moet deze aan een aantal voorwaarden voldoen. Artikel 7 van de richtlijn staat toe dat lidstaten hierbij ‘integratievoorwaarden’ stellen, voor zover daarmee de integratie van de gezinsleden van de gezinshereniger kan worden vergemakkelijkt. Volgens het Hof van Justitie EU (het Hof) is de verplichting om te slagen voor het inburgeringsexamen in beginsel niet in strijd met dit artikel. Hiermee kan immers worden verzekerd dat de betrokken derdelanders over kennis van de taal en samenleving beschikken die relevant en nuttig zijn om een band met de gastlidstaat op te bouwen. Dit overwoog het Hof al eerder in het arrest P en S met betrekking tot de inburgeringsplicht voor langdurig ingezeten onderdanen (zie het eerdere blog ‘Hof van Justitie: Inburgeringsplicht mag, boete mogelijk te hoog’)
Wat is de hardheidsclausule?
Artikel 3.71a lid 2 onder d Vb bepaalt dat de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet wordt afgewezen op grond van het niet slagen voor het inburgeringsexamen wanneer deze afwijzing zou leiden tot ‘een onbillijkheid van overwegende aard’. Hiervan is volgens de Nederlandse autoriteiten zelden sprake, alleen als een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden ertoe leidt dat de vreemdeling niet in staat is om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen is een beroep op deze hardheidsclausule succesvol. Volgens de werkinstructie van de Immigratie-en Naturalisatiedienst (IND) dient de derdelander hiervoor aan te tonen inspanningen te hebben geleverd die in redelijkheid van hem kunnen worden gevraagd. Problemen met reizen en het cursusmateriaal, analfabetisme of het niet beschikken over voldoende financiële of technische middelen om zich voor te bereiden op het examen of het examen af te leggen, zijn evenwel niet voldoende voor een succesvol beroep op de hardheidsclausule.
Waaruit bestaat het Nederlandse inburgeringsexamen?
Het inburgeringsexamen bestaat uit een aantal toetsen die wordt afgelegd op de Nederlandse ambassade in het land van herkomst of de dichtstbijzijnde vestiging. Het examen bevat een toets ‘Kennis van de Nederlandse Samenleving’, een toets ‘Spreekvaardigheid’ en een toets ‘Leesvaardigheid’. De inschrijvingskosten voor het examen (350 euro), de kosten voor het cursusmateriaal (110 euro) en de kosten voor het reizen naar de ambassade zijn geheel voor rekening van de gezinshereniger en gezinsleden.
Is de inburgeringsplicht volgens het Hof toegestaan?
In deze zaak van K en A stelt het Hof dat lidstaten weliswaar een inburgeringsplicht mogen opleggen aan gezinsherenigers, maar dat de toepassing daarvan gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. De inburgeringsplicht heeft als doel de integratie in de lidstaat te vergemakkelijken, niet om een onoverkomelijke hindernis te vormen op het recht op gezinshereniging, of om personen te selecteren die voor gezinshereniging in aanmerking komen. Daarom moet ook rekening worden gehouden met individuele omstandigheden, zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de gezinsleden voor een eventuele vrijstelling van de inburgeringsplicht.
Het Hof constateert verder dat de Nederlandse ‘hardheidsclausule’ vreemdelingen voor wie de inburgeringsverplichting gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, niet vrijstelt van die verplichting.
En is gezinshereniging in deze zaak onmogelijk of uiterst moeilijk?
Het Hof stelt dat het lidstaten vrijstaat om te eisen dat de derdelanders de kosten voor de inburgering betalen, maar dat de hoogte van de kosten gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. En het Hof vindt dat de kosten voor het voorbereiden van en het deelnemen aan het inburgeringsexamen in de Nederlandse regeling te hoog zijn. Dit geldt met name voor de inschrijvingskosten (350 euro) voor het examen die bij elke deelname opnieuw moeten worden voldaan. Maar het gaat ook over de reiskosten die de vreemdeling moet maken om zich naar dichtstbijzijnde Nederlandse ambassade of consulaat te begeven om daar het examen af te leggen.
Wat zijn de gevolgen voor de Nederlandse situatie?
Het Hof stelt dat er in de Nederlandse regelgeving onvoldoende rekening wordt gehouden met de individuele objectieve omstandigheden die in de weg staan aan het succesvol afleggen van het inburgeringsexamen. Bovendien maken de hoogte van de kosten voor gezinshereniging in Nederland de gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk. Dit zal aldus moeten leiden tot aanpassing van de Nederlandse regelgeving en de toepassingspraktijk omtrent gezinshereniging.
