Verblijfblog besprak de afgelopen weken de integratie- en migratieparagrafen van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen in de Tweede Kamer. Plannen werden per thema vergeleken met oude programma’s sinds 2006. Het zesde en laatste thema is asiel (toelating en procedure).
Door Marcelle Reneman
Nederland verleent een asielvergunning aan mensen die in hun land van herkomst te vrezen hebben voor vervolging (verdragsvluchtelingen) of gegronde redenen hebben om aan te nemen dat zij bij uitzetting een reëel risico lopen om het slachtoffer te worden van ernstige schade (subsidiair beschermden). Deze toelatingsgronden zijn neergelegd in artikel 29 van de Vreemdelingenwet en gebaseerd op internationaal en Europees recht: het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de EU Kwalificatierichtlijn (zie ook het blog: Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus).
De meeste partijen onderschrijven dat aan mensen, die in hun land van herkomst niet veilig zijn, in Nederland bescherming moet worden geboden. Het CDA schrijft dat ‘voor vluchtelingen die werkelijk in nood verkeren altijd hulp en bescherming geboden moet worden’. Ook bij D66 staat de deur altijd open voor mensen die in eigen land hun leven niet zeker zijn, ‘dat is onze dure medemenselijke plicht’. De PvdA ‘blijft aan dissidenten, activisten en andere in hun leven bedreigde mensen altijd ruimhartig asiel verlenen’. Sommige partijen hebben echter de voorkeur voor bescherming in de regio (zie daarover ons blog Verkiezingen 2017: Opvang in de Regio). Alleen de PVV wil er geen asielzoekers meer bij en wil alle asielvergunningen voor bepaalde tijd intrekken en de grenzen sluiten. In 2010 en 2012 wilde de PVV nog een quotum van 1000 asielzoekers per jaar.
Partijen denken verschillend over het Vluchtelingenverdrag. Het CDA schrijft dat het vluchtelingenverdrag niet op de huidige problematiek en omvang is geschreven en daarom moet worden aangevuld met verifieerbare internationale afspraken. De VVD schreef vrijwel hetzelfde in haar programma van 2010. De Partij van de Dieren vindt juist ‘dat Nederland zich actief in moet zetten voor het wereldwijd ratificeren van het Vluchtelingenverdrag’. De PvdA ‘staat pal voor het VN-Vluchtelingenverdrag’. Wat de PvdA betreft blijft Europa ‘gastvrij richting vluchtelingen vanuit medemenselijkheid en het universele recht op bescherming’. GroenLinks wil dat Nederland zich inzet voor een betere naleving van het Vluchtelingenverdrag, mensenrechtenverdragen en EU-asielrichtlijnen door de EU.
Aandacht voor speciale groepen
De partijen hebben in hun programma’s aandacht voor verschillende specifieke groepen asielzoekers en vluchtelingen. De ChristenUnie wil een meer gendersensitieve benadering door de IND bij de beoordeling of vrouwen en meisjes terug kunnen keren naar bepaalde regio’s. Dat kan gaan om regio’s waar veel onderdrukking van vrouwen plaatsvindt, zoals Afghanistan of Somalië, of waar vrouwen en meisjes het risico lopen het slachtoffer te worden van genitale verminking. De SGP schrijft dat Nederland zich extra moet inspannen om christenen veilig onderdak te bieden. ‘Omdat christenen in islamitische landen extra gevaar lopen, moet Nederland openstaan voor juist deze meest bedreigde groep vluchtelingen’ (zie ook de ChristenUnie in 2006, 2010 en 2012). Zowel de SGP als de ChristenUnie vindt dat bekeringsverhalen van asielzoekers zorgvuldig moeten worden beoordeeld. De ChristenUnie stelt voor dat de IND investeert in speciale hoor- en beslismedewerkers om de beoordeling van de geloofwaardigheid van de bekering te verbeteren. De PvdA schrijft dat het Nederlands toekenningsbeleid voor asiel expliciete aandacht voor, en focus op, LHBTI- activisten en – vluchtelingen moet behouden. Daarnaast is bijzondere aandacht nodig voor kwetsbare groepen, zoals alleenreizende vrouwen en kinderen en mensen met een beperking (zie ook GroenLinks in 2010 en 2012). IND-medewerkers moeten volgens de PvdA getraind worden in het herkennen van die specifieke kwetsbaarheid.
Positie van kinderen
Op grond van artikel 3 International Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) moet het belang van het kind, in alle beslissingen over kinderen een eerste overweging zijn. GroenLinks wil dat in de asielprocedure in zwaarwegende belang wordt toegekend aan de situatie van kinderen. Dit moet in de Vreemdelingenwet worden vastgelegd. Ook de PvdA wil dat de positie en de rechten van kinderen beter geborgd worden in de Vreemdelingenwet, ‘zodat de individuele rechten van het kind serieus worden genomen en hun belang apart door de rechter kan worden afgewogen’. De PvdA wijst erop dat het gaat om kinderen ‘waarvan hun welzijn, ontwikkeling of gezondheid in het geding komt als ze terug moeten naar het land van hun ouders’. GroenLinks en de PvdA dienden in september 2016 al een initiatief wetsvoorstel in waarin wordt geregeld dat er bij het verstrekken van een verblijfsvergunning meer rekening moet worden gehouden met het belang van het kind. De SP pleitte in 2010 en 2012 nog voor een stipte naleving van het IVRK. Volgens de SP moest de kinderrechter voortaan meekijken of een minderjarige in het land van herkomst kon worden opgevangen.
De Partij voor de Dieren wil dat over verblijfsvergunningen voor minderjarige asielzoekers zonder familie een snelle, individuele afweging wordt gemaakt. De VVD stelde in 2012 (in 2017 niet meer) dat alleenstaande minderjarige vreemdelingen, wanneer de veiligheidssituatie dit toelaat, het best lokaal kunnen worden opgevangen. ‘Zo kunnen deze kinderen direct terugkeren naar hun herkomstland en voorkomen we worteling in de Nederlandse samenleving’. Zie voor de standpunten van de partijen over gewortelde kinderen ons blog Verkiezingen 2017: Illegaliteit en Terugkeer)
Tijdelijkheid van de asielstatus
Mensen die voor asielbescherming in aanmerking komen, krijgen voor vijf jaar een vergunning voor bepaalde tijd asiel (zie artikel 28 Vreemdelingenwet). Deze vergunning kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst is verbeterd. Na vijf jaar kan de statushouder (als hij het inburgeringsexamen heeft gehaald en aan de andere voorwaarden van artikel 34 Vreemdelingenwet voldoet) een vergunning voor onbepaalde tijd krijgen. Deze vergunning kan bij een verbetering van de situatie in het land van herkomst niet langer worden ingetrokken (artikel 35 Vreemdelingenwet). Gedurende de hoge asielinstroom stelde een aantal partijen ervoor de tijdelijkheid van asielbescherming te verlengen (CDA, SGP) of zelfs volledig tijdelijk te maken (VVD, zie het blog Hoe tijdelijk
Het CDA schrijft nu in zijn programma dat asielbescherming geboden wordt in de vorm van een ontheemdenstatus waarbij enerzijds de vluchteling de ruimte krijgt om zich via opleiding of (vrijwilligers-)werkte ontwikkelen, maar anderzijds vanaf het begin af aan eerlijk en duidelijk wordt vermeld dat het verblijf hier tijdelijk is. ‘Het perspectief blijft gericht op terugkeer en hun bijdrage aan de wederopbouw van het land van herkomst, als de situatie daar weer veilig is, tot het moment dat veilige terugkeer geen reële optie meer is’. Het lijkt erop dat de PvdA de huidige regels niet wil wijzigen. Zij tornt niet aan de tijdelijke verblijfsvergunning. ‘Vluchtelingen die een verblijfsvergunning krijgen, mogen in eerste instantie vijf jaar blijven. Daarna bekijken we hoe de situatie in het land van herkomst is en of asiel nog nodig is’. GroenLinks wilde in 2012, net als de ChristenUnie in 2010 de tijdelijkheid van de asielvergunning nog terugbrengen van vijf naar drie jaar.
Uitsluiting van verdachten van oorlogsmisdrijven
Personen bij wie er een ernstig vermoeden bestaat dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan oorlogsmisdrijven of andere ernstige misdrijven kunnen op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag worden uitgesloten van een vluchtelingenstatus. Een strafrechtelijke veroordeling is daarvoor niet nodig en vaak ook niet mogelijk omdat bewijs uit het land van herkomst moeilijk te verkrijgen is. Over de toepassing van artikel 1F op bepaalde groepen asielzoekers, zoals (onder)officieren van de Afghaanse veiligheidsdiensten, is veel discussie geweest (zie over dit onder werp ook het blog: Kan een misdadiger vluchteling zijn?).
D66 schrijft in zijn programma dat Nederland geen vrijhaven mag zijn voor oorlogsmisdadigers. De partij vindt dat het Team Internationale Misdrijven daarom extra capaciteit moet krijgen zodat ‘asielzoekers die verdacht worden van oorlogsmisdrijven daadwerkelijk berecht kunnen worden’. De ChristenUnie wil dat asielzoekers ‘nauwkeurig geregistreerd en onderzocht worden om mogelijke terroristen op te sporen door versterking van de 1F unit van de IND’. D66 vindt het huidige beleid, waarbij asielzoekers direct worden uitgesloten van de asielprocedure als er een verdenking is van oorlogsmisdrijven op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag, onzorgvuldig. ‘Daarom wil D66 dat er een onderzoek komt naar de huidige toepassing van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag’. GroenLinks schreef in 2012 nog dat Artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag alleen mocht tegengeworpen bij een concreet vermoeden van individuele schuld. Nu zegt het programma daar niets over.
Toepassing van artikel 1F heeft grote gevolgen voor de betrokken asielzoekers. Zij (en vaak ook hun gezinsleden) komen niet in aanmerking voor een asielvergunning of enige andere verblijfsvergunning (zie artikel 3.107 Vreemdelingenbesluit). Zij kunnen echter vaak niet uitgezet worden naar het land van herkomst omdat zij daar het reële risico lopen het slachtoffer te worden van marteling of onmenselijke of vernederende behandeling (artikel 3 EVRM). Hierdoor verblijven deze personen langdurig in Nederland zonder dat zij het recht hebben te werken en zonder recht op sociale voorzieningen. Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan na tien jaar op humanitaire gronden een verblijfsvergunning worden verleend (zie paragraaf C2/7.10.2.6 Vreemdelingencirculaire). De ChristenUnie pleit ervoor dat aan iemand aan wie op grond van verdenking van oorlogsmisdrijven een asielvergunning is geweigerd, ‘na tien jaar alsnog een verblijfsvergunning wordt verleend als hij in die periode niet strafrechtelijk is vervolgd en veroordeeld’.
Snelle asielprocedures
In Nederland duurt de Algemene Asielprocedure (ook wel: AA-procedure) acht (werk)dagen. In het overgrote deel van de asielverzoeken wordt in deze procedure een beslissing genomen. Alleen als het niet mogelijk is om in acht dagen zorgvuldig over zijn asielverzoek te beslissen, wordt een asielzoeker doorgestuurd naar de Verlengde Asielprocedure (VA-procedure). Deze VA-procedure mag maximaal zes maanden duren (zie artikel 42 Vreemdelingenwet). Voor asielzoekers uit veilige landen van herkomst, personen die in een andere EU lidstaat al een asielvergunning hebben gekregen en mensen die op grond van de Dublinverordening naar een andere EU-lidstaat worden overgedragen, bestaan aparte snelle procedures (zie het blog Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom).
Gedurende de periode van hoge instroom moesten asielzoekers heel lang wachten voordat ze de AA-procedure konden instromen. De termijn tussen het moment dat de asielzoeker asiel aanvroeg en de AA-procedure instroomde was vaak al meer dan zes maanden. Daarom heeft de Staatssecretaris de beslistermijn van zes maanden voor vrijwel alle asielzoekers verlengd van zes maanden naar vijftien maanden. Inmiddels wordt deze verlenging niet meer toegepast omdat de instroom weer is afgenomen.
Verschillende partijen schrijven in hun programma dat asielzoekers zo snel mogelijk uitsluitsel moeten krijgen over hun asielaanvraag (CDA, CU, PvdA, PvdD, SGP, VVD). Volgens de ChristenUnie zorgen lange procedures voor wanhoop bij de asielzoeker en bemoeilijken zij integratie na een lange inactieve periode (zie ook D66 in 2010). Volgens de PvdA voorkomt de versnelling van asielprocedures ‘tijdverlies en onzekerheid’.
Sommige partijen noemen ook een maximumtermijn voor de asielprocedure. Het CDA vindt (net als in 2012) dat de IND binnen zes maanden duidelijkheid moet verschaffen (zie ook de PvdA in 2006). De Partij voor de Dieren wil (net als in 2012) dat binnen maximaal twee jaar uitsluitsel over het verblijfsrecht wordt gegeven. Anders dan in 2012 verbindt de partij echter geen verblijfsrecht aan de overschrijding van die termijn.
Ook in eerdere programma’s werden maximumtermijnen vermeld. De SP wilde in 2006 een asielbeslissing en beslissing op het beroep bij de rechtbank binnen een jaar. GroenLinks pleitte in 2012 ook voor een definitieve beslissing binnen een jaar en voor verlening van een verblijfsvergunning als asielprocedure meer dan drie jaar zou duren (dit laatste net als in 2006 en 2010). In 2010 en 2012 noemde D66 een maximum termijn van 3 jaar. Een sanctie, zoals een dwangsom, moest de nodige prikkels voor snelheid geven. Deze voorstellen zijn in 2017 niet in de programma’s opgenomen.
Snelheid van de procedure mag volgens de PvdA niet ten koste gaan van de kwaliteit van de procedure (zie ook het PvdA programma in 2010, de CU in 2010 en GroenLinks in 2006 en 2010). GroenLinks wil dat bij nieuwe informatie of bij verborgen feiten zoals trauma’s of seksuele gerichtheid een Verlengde Asielprocedure wordt gestart. In 2010 pleitte deze partij er nog voor om alleen een versnelde procedure toe te passen in kansloze zaken.
Tweede en volgende asielaanvragen
Het komt vaak voor dat asielzoekers meer dan één asielaanvraag indienen. In 2016 werden bijvoorbeeld 1656 tweede en volgende asielaanvragen (hierna: vervolgaanvragen) ingediend. Er zijn al diverse maatregelen genomen om het indienen van vervolgaanvragen te voorkomen. Zo kunnen deze aanvragen in een kortere asielprocedure (de zogenaamde ééndagstoets) worden afgewezen en zijn de vergoedingen voor de rechtsbijstand beperkt (zie ook het blog Stapelen van asielprocedures: zijn de maatregelen van de overheid effectief?). Het Europese recht bepaalt dat in vervolgaanvragen moet worden beoordeeld of er nieuwe omstandigheden zijn die een inhoudelijke beoordeling nodig maken.
De SGP en de VVD willen een einde aan, of in ieder geval een beperking van de mogelijkheden tot het stapelen van procedures. In 2010 en 2012 schreef de VVD dat ‘stapeling van procedures leidt tot onzekerheid’ en ‘een zware wissel’ trekt op asielvoorzieningen en de rechtelijke macht. Toen was de VVD nog voorstander van het afschaffen van herhaalde aanvragen. Nu stelt de VVD voor om herhaalde aanvragen verkort af te doen en asielzoekers niet toe te staan om het beroep in Nederland af te wachten. Daarnaast zou het hoger beroep in tweede of volgende asielprocedures moeten worden afgeschaft. De SGP wil ‘het indienen van herhaalde, vaak kansloze asielaanvragen’ ontmoedigen door de vergoeding voor rechtsbijstand te beperken. In 2010 en 2012 wilde zij dit doel bereiken door ‘een deadline te stellen waarop bezwaren kunnen worden aangedragen’. GroenLinks wil juist dat bij herhaalde aanvragen meer rekening wordt gehouden met de redenen waarom nieuwe informatie niet eerder kon worden ingebracht. Daarna moet zo snel mogelijk een besluit genomen worden.
Conclusie
Alle partijen, behalve de PVV, stellen dat mensen die in hun land van herkomst niet veilig zijn in Nederland bescherming moeten kunnen krijgen. Over welke groepen speciale aandacht moeten krijgen in het asielbeleid en de aard van die bescherming (tijdelijk of niet-tijdelijk) lopen de meningen uiteen. Als het gaat om asielprocedures zijn vrijwel alle partijen het erover eens dat het snel moet. De maximumtermijn die partijen nu en in eerder programma’s noemen lopen echter uiteen van zes maanden (voor de eerste beslissing door de IND) tot drie jaar (voor een definitieve beslissing). Ook verbinden partijen verschillende gevolgen aan het overschrijden van die maximumtermijn, zoals verlening van een verblijfsvergunning of het opleggen van een dwangsom. Een aantal partijen zoals de PvdA en GroenLinks benadrukt dat snelheid niet ten koste mag gaan van zorgvuldigheid. De SGP en VVD willen al jaren het stapelen van (asiel)procedures voorkomen. Zij vragen niet langer om het verbieden van de mogelijkheid een vervolgaanvraag in te dienen, maar stellen verder maatregelen voor zoals het beperken van de rechtsbijstand, versnelde afdoening en afschaffing van hoger beroep in tweede en volgende asielprocedures.
Voor deze analyse zijn de partijprogramma’s bestudeerd van CDA, D66, GroenLinks, PvdA, PVV, VVD, SGP, SP, CU, PvdD en 50plus voor de verkiezingen van 2006, 2010, 2012 en 2017.
