Mensen die ernstige misdrijven hebben gepleegd kunnen geen vluchtelingenstatus krijgen. Nederland heeft dit artikel 1F Vluchtelingenverdrag sinds 1992 aan 920 personen met 50 verschillende nationaliteiten tegengeworpen. Amnesty International en UNHCR hebben kritiek op dit zogeheten 1F-beleid van Nederland, met name op het categorisch tegenwerpen van artikel 1F aan oud-officieren van de Afghaanse veiligheidsdiensten. Hoe zit dit?
Door Veeni Naganathar
Wat houdt artikel 1F Vluchtelingenverdrag in?
Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (hierna: het Vluchtelingenverdrag), dat de grondslag voor het Nederlands asielbeleid vormt, biedt bescherming aan personen die hun land van herkomst zijn ontvlucht vanwege de vrees voor vervolging. Niet iedereen die het land van herkomst is ontvlucht vanwege een vrees voor vervolging komt in aanmerking voor deze bescherming: personen die zich schuldig hebben gemaakt aan zeer ernstige strafbare feiten (zoals oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid) worden op grond van artikel 1F Vluchtelingenverdrag uitgesloten van bescherming van dit verdrag. Deze personen worden ook wel ‘1F-ers’ genoemd.
Uit de ontstaansgeschiedenis van het Vluchtelingenverdrag blijkt dat het doel van artikel 1F tweeledig is: enerzijds dient vluchtelingenbescherming te worden ontzegd aan personen die deze bescherming niet verdienen (omdat wordt verondersteld dat zij ernstige strafbare feiten hebben gepleegd), anderzijds dient te worden voorkomen dat deze personen hun (internationale) strafrechtelijke verantwoordelijkheid ontlopen.
Wanneer kan artikel 1F worden tegengeworpen?
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris V&J) kan artikel 1F tegenwerpen als hij kan aantonen dat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat iemand zich aan een in artikel 1F bedoelde handeling schuldig heeft gemaakt. Er hoeft geen sprake te zijn van wettig en overtuigend bewijs, zoals de in het strafrecht gehanteerde bewijsmaatstaf eist. De veronderstelling dat er ernstige redenen zijn, is voldoende. Wel dient de staatssecretaris V&J deze veronderstelling zorgvuldig te motiveren.
Om te bepalen of iemand individueel verantwoordelijk kan worden gehouden voor 1F-misdrijven wordt onderzocht of sprake is van ‘knowing participation’ én ‘personal participation’. ‘Knowing participation’ wordt aangenomen als iemand weet heeft gehad of had behoren te weten van het plegen van het misdrijf. Hiervan kan sprake zijn wanneer de vreemdeling heeft gewerkt bij een organisatie die zich op systematische wijze schuldig heeft gemaakt aan 1F-misdrijven. ‘Personal participation’ wordt aangenomen als de vreemdeling ook op enige wijze persoonlijk heeft deelgenomen aan het misdrijf. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de vreemdeling een opdracht heeft gegeven tot het plegen van een 1F-misdrijf of een dergelijk misdrijf heeft gefaciliteerd.
Vaak wordt een oordeel dat sprake is van ‘knowing and personal participation’ gebaseerd op verklaringen die de vreemdeling zelf heeft afgelegd binnen de asielprocedure. De vreemdeling kan de toepassing van artikel 1F enkel voorkomen door dit gemotiveerd te weerleggen.
Hoe werkt het categorische tegenwerpen van artikel 1F in Nederland?
Bij de invulling van het Nederlandse 1F-beleid is onder meer gekeken naar het Canadese beleid. In Canada kon de enkele actieve en bewuste lidmaatschap van een organisatie die erom bekend staat oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid te plegen, voldoende zijn om artikel 1F tegen te werpen. Dit beleid is aangepast naar aanleiding van een uitspraak van de Supreme Court, die oordeelde dat altijd een individuele toetsing moet plaatsvinden. In Nederland wordt nog altijd vastgehouden aan de oude aanpak, die terug te vinden is in het Nederlands landgebonden asielbeleid voor Irak en Afghanistan. In dit landgebonden asielbeleid worden verschillende categorieën personen genoemd ten aanzien van wie direct personal and knowing participation wordt aangenomen, zonder dat dit nog individueel wordt getoetst.
Dit betekent dat wanneer de staatssecretaris V&J kan aantonen dat een organisatie in verband kan worden gebracht met ernstige strafbare feiten, bepaalde personen die hier werkzaam zijn geweest vrijwel direct artikel 1F tegengeworpen kunnen krijgen. Er wordt dan op basis van algemene bronnen en omdat de vreemdeling behoort tot een bepaalde categorie mensen (bijv. bepaalde functies bij een organisatie) aangenomen dat is voldaan aan de eis van personal and knowing participation. Zo’n categorische tegenwerping van artikel 1F kan slechts worden voorkomen als betrokkene kan aantonen dat in zijn individuele geval sprake is van een “significante uitzondering”. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer de vreemdeling kan aantonen dat hij onder dwang of uit zelfverdediging heeft gehandeld.
Het Nederlandse beleid voor Afghaanse (onder)officieren van de KhAD/WAD
(Onder)officieren van Afghaanse veiligheidsdiensten vormen zo’n specifieke categorie aan wie artikel 1F in Nederland veelvuldig wordt tegengeworpen. Dit gebeurt op grond van een ambtsbericht van de Ministerie van Buitenlandse Zaken over de veiligheidsdiensten in communistisch Afghanistan van 29 februari 2000 (hierna: het ambtsbericht).
Het ambtsbericht gaat over de veiligheidsdiensten in Afghanistan ten tijde van het communistisch bewind, waaronder de Khadimat-e Atal’at-e Dowlati en de Wazarat-e Amaniat-e Dowlati (hierna: de KhAD/WAD). Deze veiligheidsdiensten, die zich bezighielden met het opsporen en uitschakelen van vijanden van het communistisch bewind, worden in het ambtsbericht in verband gebracht met grove mensenrechtenschendingen. In het ambtsbericht staat onder meer beschreven dat leidinggevenden van de KhAD hun ondergeschikten opdrachten konden geven tot arrestaties, detenties, gerechtelijke veroordelingen, verbanningen, folteringen, moordaanslagen en buitengerechtelijke executies van (vermeende) tegenstanders van het communistisch bewind.
Het ambtsbericht stelt dat iedereen die werkzaam was binnen de KhAD/WAD, ongeacht de plaats in de organisatie, op de hoogte moet zijn geweest van de grove mensenrechtenschendingen die door deze diensten werden gepleegd. Verder wordt gesteld dat voor (onder)officieren van de KhAD/WAD een roulatie- en bevorderingssystematiek bestond. Een promotie tot officier van de KhAD/WAD kon niet plaatsvinden als iemand niet concreet blijk had gegeven van zijn onvoorwaardelijke loyaliteit aan het communistische bewind. Hieruit zou volgen dat alle officieren persoonlijk betrokken moeten zijn geweest bij de mensenrechtenschendingen.
Klopt het ambtsbericht?
De inhoud van het ambtsbericht is onderwerp van een jarenlange discussie. UNHCR noemt de informatie uit het ambtsbericht over het roulatiesysteem ongegrond. De conclusie dat alle officieren zich schuldig hebben gemaakt aan mensenrechtenschendingen, omdat er een roulatiesysteem bestond bij de KhAD/WAD, kan volgens UNHCR, maar ook volgens Amnesty International, door geen enkel openbare bron worden bevestigd.
Gesteund door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en diens oordeel dat de onderliggende stukken van het ambtsbericht de bovengenoemde conclusies kunnen dragen, ziet de staatssecretaris V&J geen aanleiding nieuw onderzoek te laten uitvoeren. Gesteld wordt dat geen sprake is van nieuwe ontwikkelingen die tot nieuwe inzichten kunnen leiden, zodat nog steeds van de juistheid en volledigheid van de in het ambtsbericht vervatte informatie kan worden uitgegaan.
Waarom worden 1F-ers niet vervolgd?
Alhoewel tot nu toe aan 920 personen artikel 1F is tegengeworpen, zijn slechts vijf 1F-ers strafrechtelijk veroordeeld voor 1F-misdrijven. Dit verschil is te verklaren door het eerder genoemde verschil in de bewijsmaatstaf tussen het bestuursrecht (ernstige redenen) en het strafrecht (wettig en overtuigend bewijs). Volgens de staatssecretaris V&J is het strafrechtelijk vervolgen van daders van internationale misdrijven juridisch en praktisch uiterst complex en tijdrovend. Vaak gaat het om misdrijven die jaren geleden zijn gepleegd in een ander land. Getuigen, documentair en forensisch bewijs zouden vaak schaars en moeilijk op te sporen zijn.
Gevolgen van het Nederlands 1F-beleid
Uitgangspunt van het Nederlands 1F-beleid is dat Nederland geen vluchthaven mag zijn voor personen die in hun land van herkomst betrokken zijn geweest bij ernstig strafbare feiten. Wanneer artikel 1F wordt tegengeworpen betekent dit dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor rechtmatig verblijf in Nederland en dient hij terug te keren naar het land van herkomst. Probleem is evenwel dat 1F-ers vaak niet kunnen terugkeren naar hun land van herkomst, omdat er een reëel risico bestaat dat ze bij terugkomst worden gemarteld of onmenselijk of vernederd worden behandeld. Als er zo’n risico bestaat mag iemand niet worden teruggestuurd naar zijn landen (op grond van artikel 3 EVRM).
Zo kan het zijn dat een 1F-er niet wordt toegelaten, maar Nederland deze vreemdelingen ook niet gedwongen kan uitzetten, waardoor zij langdurig illegaal in Nederland verblijven. Zij krijgen geen opvang, geen financiële ondersteuning en hebben geen mogelijkheden tot het verwerven van inkomsten. 1F-ers kunnen op grond van Nederlandse wetgeving na tien jaar verblijf in Nederland in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning, maar dan moeten zij wel aantonen dat er sprake is van zeer bijzondere omstandigheden, waardoor het onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel moet worden geacht. In de praktijk blijkt dit bijna onmogelijk te zijn; tot nu toe is ongeveer tienmaal een dergelijke vergunning verleend.
Bovendien heeft de tegenwerping van artikel 1F niet alleen gevolgen voor de 1F-er, maar ook voor diens partner en kinderen. Zo worden bijvoorbeeld kinderen van 1F-ers uitgesloten van het Kinderpardon (zie Belangrijke uitspraken: Kinderpardonregeling). Wanneer het gezinslid van een 1F-er geen zelfstandige gronden kan aanvoeren op grond waarvan een gegronde vrees voor vervolging bestaat, wordt geen verblijfsvergunning verleend.
