Twee recente uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn belangrijk voor de vraag of asielzoekers en erkende vluchtelingen kunnen worden teruggestuurd naar andere Europese lidstaten. Wat is de betekenis van deze uitspraken?
Door Hemme Battjes
Uitgangspunt van het Europese asielsysteem is dat asielverzoeken in de EU worden behandeld in het land waar de asielzoeker Europa binnenkomt en dat erkende vluchtelingen elders in Europa niet nogmaals proberen een nieuwe vluchtelingenstatus te verkrijgen. Beide uitgangspunten zijn gebaseerd op het interstatelijke vertrouwensbeginsel (zie ‘Interstatelijk vertrouwensbeginsel in het Dublinsysteem’). De twee uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn nieuwe uitzonderingen op dat uitgangspunt.
Het Hof bepaalde op 19 maart 2019 in het arrest Ibrahim dat het asielverzoek van een derdelander die al een asielstatus verkreeg in een lidstaat van de Europese Unie niet zomaar mag worden afgewezen. Als de levensomstandigheden in die andere lidstaat hem blootstellen aan een ernstig risico op onmenselijke behandeling, kan hij niet worden teruggestuurd naar die lidstaat. Op dezelfde dag bepaalde het Hof in Jawo ook dat een asielzoeker die nog geen verblijfsstatus heeft gekregen, niet mag worden overgedragen aan een lidstaat als de levensomstandigheden na toekenning van een asielstatus hem aan zo’n risico zouden blootstellen.
Wat bepaalde het Hof eerder over uitzetting en levensomstandigheden?
In 2011 bepaalde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in het arrest M.S.S. dat België het verbod op vernederende behandeling van artikel 3 EVRM had geschonden door een Afghaanse asielzoeker naar Griekenland uit te zetten, ondermeer vanwege de slechte levensomstandigheden daar. Het EHRM gaf aan dat het tot die conclusie kwam omdat M.S.S. maandenlang in extreme armoede leefde, zonder basisbehoeften als voedsel, hygiëne en onderdak. Daarbij kwam dat er geen uitzicht op verbetering was. Het Hof van Justitie van de Europese Unie bevestigde enige maanden later in N.S. dat er geen overdrachten van asielzoekers mogen plaatsvinden als er sprake is van systematische tekortkomingen in (onder meer) de opvang van een lidstaat. Zie over de uitzetting naar Griekenland ons eerdere blog ‘Mogen asielzoekers teruggestuurd worden naar Griekenland?’ .
Waarom zou de opvang van statushouders een andere kwestie zijn?
In de twee recente uitspraken sprak het Hof van Justitie zich uit over zowel statushouders als asielzoekers, en in beide gevallen kwam het tot de conclusie dat zij soms niet mogen worden teruggestuurd naar de lidstaat waar ze een vergunning kregen of waar het asielverzoek nog zou worden behandeld, op grond van de slechte leefomstandigheden van statushouders daar. Dit lag niet zonder meer voor de hand. Er zijn namelijk twee verschillen tussen de situatie van statushouders en asielzoekers.
Ten eerste benadrukte het EHRM in M.S.S. dat juist asielzoekers kwetsbaar zijn. Statushouders daarentegen zijn geen asielzoekers.Het was niet duidelijk of statushouders ook zo kwetsbaar zijn, omdat ze recht hebben op onder meer toegang tot de arbeids- en woningmarkt, en op bijstand, op sommige punten op dezelfde voet als staatsburgers (zie onder). Ten tweede benadrukte het EHRM in M.S.S. dat Griekenland niets ondernomen had terwijl het op grond van de EU Opvangrichtlijn was verplicht tot het bieden (in enigerlei vorm) van onderdak en bestaansmiddelen. Het Unierecht verplicht echter niet tot het bieden van opvang aan statushouders, maar slechts tot het verlenen van dezelfde aanspraken als ingezetenen (waar het gaat om sociale bijstand) of legaal verblijvende derdelanders (waar het gaat om huisvesting; zie de EU Kwalificatierichtlijn). Dus als een lidstaat bijvoorbeeld geen aanspraken op bijstand toekent aan ingezetenen, heeft een statushouder die ook niet. Dit terwijl een asielzoeker op grond van zijn kwetsbare positie wel aanspraken heeft op opvang.
Wat bepaalden andere rechters over deze kwestie?
Andere rechters waren verdeeld over de vraag of slechte levensomstandigheden van statushouders aan uitzetting naar een andere lidstaten in de weg konden staan. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in veel van zulke zaken bepaald dat er geen sprake was van schending van artikel 3 EVRM, evenals sommige nationale rechters zoals de Nederlandse Raad van State. Het VN Mensenrechtencomité en ook het Duitse Grondwettelijk Hof daarentegen concludeerden dat in zo’n situatie uitzetting wel schending van het verbod op onmenselijke behandeling kon vormen.
Wat zegt het Hof van Justitie nu precies?
Het Hof van Justitie stelt dat lidstaten er op grond van het interstatelijke vertrouwensbeginsel in het algemeen van mogen uitgaan dat de andere lidstaten asielzoekers en statushouders in overeenstemming met Unierecht en mensenrechten behandelen. Als een vreemdeling met een door een andere lidstaat afgegeven asielstatus in Nederland asiel aanvraagt, mag Nederland dat asielverzoek daarom in principe zonder nader onderzoek afwijzen en de vreemdeling naar die andere lidstaat sturen. En als een andere lidstaat volgens de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek van iemand die nog geen asielstatus heeft, mag Nederland die asielzoeker aan die andere lidstaat overdragen. Als er echter een ernstig risico is op schending van het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling van artikel 4 Handvest, dan gaat dit vertrouwensbeginsel niet meer op.
Wanneer is sprake van zo’n risico vanwege levensomstandigheden?
Het Hof zegt dat hier een hoge drempel geldt: er is pas sprake van schending van het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling als iemand niet kan voorzien in basisbehoeften als eten, een bad nemen en woonruimte en daardoor in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie terecht kan komen. Bovendien moet deze toestand veroorzaakt zijn door ‘onverschilligheid’ van de autoriteiten van het land dat de status verleende, en geheel buiten de schuld van de vreemdeling liggen. Het Hof noemt ook een aantal situaties waarin deze drempel niet gehaald wordt. Dat de voorzieningen in de ene lidstaat minder zijn dan in de andere, of dat overdracht leidt tot verslechtering van iemands situatie is onvoldoende. Het maakt ook niet uit dat een statushouder, anders dan ingezetenen van een lidstaat, niet kan terugvallen op familie. En dat een lidstaat de voorschriften voor toegang tot bijstand en dergelijke als neergelegd in de Kwalificatierichtlijn niet nakomt, betekent nog geen schending van artikel 4 Handvest.
Zijn er nu lidstaten waaraan Nederland niet meer mag overdragen?
Het Hof legt in deze twee zaken uit wat de regel is voor uitzonderingen op het vertrouwensbeginsel, maar het past deze regel vervolgens niet toe op verschillende lidstaten. De toepassing is aan de nationale rechter. In Jawo ging het om overdracht aan Italië, in Ibrahim om een familie die een status had gekregen in Bulgarije. Zowel Jawo als de familie Ibrahim had asiel aan gevraagd in Duitsland. De Duitse rechter zal nu moeten uitmaken of Duitsland ze mag terugsturen of niet. Dit moet de Duitse rechter doen op basis van ‘objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens’ volgens het Hof. Wat de uitspraken precies betekenen voor de Nederlandse praktijk moet dan ook nog blijken.
